地方政府创新——制度空间与路径选择
导读：
20世纪90年代末以来，一些地方政府在政治、行政和公共服务领域进行了许多改革与创新。随着经济社会和政治环境的变化，地方政府改革与创新持续深入，已成不可阻挡之势，将对中国未来政府与政治改革走向产生重要的影响。为了发现、总结、推广近年来地方政府改革与创新的先进事例和经验，鼓励地方政府进行符合社会主义市场经济和民主政治发展方向的改革和创新，中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合组织发起设立“中国地方政府创新奖”，从2000年至今已经举办三届，共有650多个地方政府的创新项目参与评选，每届评出10名优胜奖。
“中国地方政府创新奖”评选活动在推动地方政府改革与创新方面发挥了积极的作用。首届获得优胜奖项目如“两票制”选举村党支部书记、立法听证、一站式服务、政府采购、“公推公选”乡镇领导、行政审批制度等都已在全国范围内广泛推广。第二届获奖项目“民主恳谈”、户籍制度改革、公用事业民营化、社会保障阳光操作、社会应急联动系统、扩大党内民主等项目也在全国不同程度得到推广。这充分说明，“中国地方政府创新奖”的鼓励导向完全符合我国社会主义民主政治的发展方向。作为一种学术奖，“中国地方政府创新奖”主要起着鼓励先进的作用，它从一个侧面反映着人民对政府的评价和期许，引导舆论鼓励那些代表社会发展趋势的政府创新实践。通过赢得“中国地方政府创新奖”而获得学术界和社会舆论的支持，有助于那些富有创新精神的改革者更加坚定地推进改革，有助于上级政府对创新项目的肯定和支持，同时有助于先进经验在更大范围内得到推广。
我们把地方政府创新分为三类：政治改革、行政改革、公共服务创新，分别讨论这三类改革创新的制度空间和路径选择。
一、政治改革：宪法框架下的增长空间
地方政府改革创新的制度空间主要指地方政府改革创新可以选择的制度范围，即在什么范围、界限或原则条件下进行改革，改革创新的制度余地有多大。我们可以从地方政府创新奖的入围项目来分析地方政府改革的制度空间，从这三届政府创新奖入围项目来看，政治改革大多数项目与民主选举有关。
从大量的地方政府改革创新的实际情况来看，中国地方政治改革是在现行宪法所确立的基本政治制度或政治框架内进行的。在这一基本框架下进行政治改革创新有没有余地呢？答案是肯定的。例如，村委会“海选”改变了原来上级任命或变相任命的产生方式，逐步改变了村级治理的基本环境，渐渐培养了村民的民主意识；村支部书记竞选和“公推直选”乡镇党委班子等党内基层民主的创新大大改善了基层党组织的政治生活环境，由“少数人在少数人中选人”转变为“由多数人在多数人中选人”，从根本制度上防止了用人上的腐败，保障了党员的选举权利，基层党组织负责人改变了只对上负责不对下负责的情况。基层党内民主的实践将改善基层政治生态，使得基层政府真正面向群众的需求，有利于调整基层政府的职能，改善公共服务，从长远来看，必将为国家政治民主打下最坚实的基础。党的领导、依法治国、人民当家作主所构成的基本政治框架为民主政治发展预留了相当大的空间，为民主、法治、责任这些政治要素的增长或成长提供了土壤。
二、行政改革：既定政治框架下的体制改革
行政改革与政治改革既相互联系，又有所区别。政治改革涉及到政治权力的产生和运行，具有一定的敏感性，十分复杂，改革者相当慎重，政治改革更多的是在地方层面进行试点改革。行政改革是在既定政治框架下政府行政的自我调整，从中央到地方每届政府都十分重视和强调行政改革，从近年来政府改革的实际情况来看，行政改革至今仍然是地方政府改革创新的重点。
行政改革的需求和动因主要来在三个方面，首先是市场经济的发展要求行政管理体制进一步与之相适应。例如，从行政审批制度改革到公共部门绩效评估、行政许可“超时默许”，到“效能革命”等项目都是为了提高行政效率的改革。市场经济发展和企业经营管理深刻地影响着政府行政和管理，政府试图运用市场化手段改善公共管理，提高行政效率，降低行政成本，优化政府办公资源管理，这与西方的新公共管理运动是相吻合的。例如，公用事业市场化改革、公益事业民营化改革、企业质量管理体系引入政府办公系统、以及政府工作流程再造等项目都是新公共管理的典型案例。
其次是行政改革必须回应公民的政治需求，行政改革与政治改革有些领域不可分割，一些公民的政治需求可以通过行政改革来满足，行政改革为公民个人利益表达和对政府的诉求提供渠道。建设透明政府、服务政府、责任政府以及参与式政府就是回应公民政治需求的行政改革。
再次，随着经济社会发展变化，从管理的角度来看，政府管理本身成了行政改革的需求。尤其是行政区划和城市管理体制方面的行政改革日益提上议事日程。2002年起至2005年，浙江、湖北、河北等十来个省份都在进行以权力下放为主要内容的“强县扩权”或“扩权强县”的改革。随着“单位人”向“社区人”的转变以及城市管理重心的下移，城市基层管理体制的改革势在必行，一些城市进行居委会的彻底改革，将居委会的行政职能移交给社区工作站，居委会成为纯粹的居民自治组织。一些城市撤销街道办事处，将原来街道办事处的职能一部分收归区职能部门，一部分推向市场和中介组织，一部分下移给社区居委会。还有一些城市在街道办事处层面建设“大社区”，精简原街道办事处机构，成立“社区代表大会”及其委员会，面向城市基层和市民需求重新设置机构和确定职能。
三、公共服务创新：广阔的拓展空间
与政治改革和行政改革相比，公共服务创新的制度空间最大，受到的制度约束和障碍最小。从中国地方政府创新奖的申报项目来看，公共服务类的申报项目数量最多。从入围项目来看，公共服务创新类项目占三分之一强，所涉及的范围最广。
公共服务类项目可以分为两类，一类是社会性的公共服务，公共服务是面向全社会的，例如基础设施建设、教育、医疗、就业等等。一类是扶助困难群体，尽管是针对特定的群体，但对社会来说政府应该承担这样的公共义务。市场经济条件下政府的公共服务职能对于长期实行计划经济的国家来说是一个崭新的领域，当经济发展到一定阶段，一方面社会的公共服务需求不断增强，另一方面，经济发展为政府履行公共服务职能提供了财政支持。随着公共财政体制的逐步建立，公共服务创新将会进一步增强，这些创新无论对于政府还是公民和社会来说都是最受欢迎的，公民和社会是公共服务创新的直接受益者，而政府也会因此得到更多地认同和信任。从长远来看，公共服务创新需要注意的问题是服务的公平性和成本问题，公共服务必须保证社会成员的公平享用，不是政府花钱办好事想给谁就给谁。同时要考虑公共服务的手段和方式，以最低的成本提供最好的公共服务。
政治改革、行政改革、公共服务创新这三者相互依存，相互促进，一方面的改革牵动其它方面的改革，如果一方面跟不上改革的步伐将阻碍和延误其它方面的改革。
政治改革、行政改革和公共服务创新的内在辩证关系隐含了政治体制改革的战略思路和时机选择。如何判断政治体制改革是否滞后，或者如何选择政治体制改革的良好时机，可以从行政改革和公共服务创新对政治改革的需求的角度来判断。关键是要把握一个“度”。当既定的政治框架或政治现状能够容纳行政改革和公共服务创新的时候，维持政治框架或政治现状有利于为行政改革和公共服务创新提供良好的政治基础和政治条件，当行政改革和公共服务创新进行到一定程度并为政治改革提供了良好的行政基础和社会环境的时候，政治改革的有利时机就到了。当行政改革和公共服务创新对政治改革提出了强烈的要求，而政治改革不予回应，那么既定的政治体制或政治框架就会受到越来越大的挑战。
王勇兵
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