行政处罚罚款设定普遍化研究[1]

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行政处罚罚款设定普遍化研究[1]

法律快车官方整理更新时间： 2020-05-12 19:11:27 人浏览

导读：

一、罚款设定普遍化之原因分析立法者对罚款的重视程度日益提高，罚款设定普遍化的趋势越来越凸显出来。在地方立法实践中，只要法规草案中设定了必须、应当、不得等义务性、禁止性规范，在为违反该规范者设置法律责任时，许多人的第一反应就是为其设置罚款。根据对一些

一、罚款设定普遍化之原因分析

立法者对罚款的重视程度日益提高，罚款设定普遍化的趋势越来越凸显出来。在地方立法实践中，只要法规草案中设定了“必须”、“应当”、“不得”等义务性、禁止性规范，在为违反该规范者设置法律责任时，许多人的第一反应就是为其设置罚款。根据对一些地方性法规的抽样统计[2]，罚款在设定的所有法律责任中所占的比重已经达到68.6%。在多种行政处罚种类中，为什么罚款设定的比例居高并趋向普遍化？对此，必须全面地进行分析。笔者以为，罚款设定普遍化的形成有以下原因：

原因之一：财产罚本身所具有的优点

在刑事处罚领域，随着经济犯罪的日益增多，罚金刑在刑罚体系中的地位和作用越来越受到重视。在行政处罚领域，随着谋利性违法行为的增多以及金钱在人们日常生活中重要程度的不断提升，人们开始需求一种不仅可以使行为人无利可图，还增加其违法成本，促使行为人不敢或者不再从事违法行为，最终引导其在法律范围内行事的处罚，这就是罚款。对违法行为人处以罚款，不影响行为人的人身自由和其他行为能力，其可以继续开展社会活动，较之拘留、吊销许可证等处罚，对行为人的影响相对较小。相应地，有利于维护与行为人进行交易的第三人的交易安全。此外，由于罚款设定不受行政许可、非法所得等因素是否存在的限制，相对于吊销许可证、没收违法所得等必须以行政许可、非法所得是否存在为前提的处罚种类，也有其独到之处。在笔者与部分执法人员的接触中了解到，即使对某一违法行为规定了多种法律责任，在实施中最终选择的多数还是罚款。因此，罚款设定普遍化这是财产罚本身的优越性在立法中的一种体现。

原因之二：地方立法的权限限制

在地方立法实践中对罚款的偏好，还有其特有的原因：其一，根据《立法法》规定，地方立法没有刑罚的设定权，在民事责任的设定方面空间也极其有限。其二，《行政处罚法》规定，地方性法规只能设定“限制人身自由以及吊销企业营业执照”以外的行政处罚，将这两种处罚的设定权保留在法律或者行政法规的层面。这无疑是罚款在地方立法中运用普遍化的原因之一。其三，由于地方性法规大多数是行政管理性法规[3]，因此其法律责任往往会涉及行政法律责任。

原因之三：非正当化的立法取向

一些非正当化的立法取向，也可能成为罚款设定普遍化产生的原因。根据以往的政策，“执收执罚”的政府部门的收入与其罚款、收费的数额有直接关系，这就无形中增加了有些部门希望多实施罚款，多一些罚款实施依据的要求。这一问题，随着我国政府自上而下的财政政策改革，已经大有改观，但由于操作上的疏漏，仍可能影响罚款的设定。

二、认识罚款功能的有限性，防止罚款设定普遍化走向误区

罚款作为财产罚，有一定的优越性。但是，我们也要意识到，法律对社会的改造作用本身就是有限的，罚款更是概莫能外。如果在罚款设定普遍化的过程中，过分夸大罚款的功能，势必走向罚款设定的误区——罚款设定泛化、随意化。因此，必须对罚款的功能进行研究，承认罚款功能的有限性。

罚款的惩罚功能存在局限性。如果说罚款是惩罚的载体，那么，人便是惩罚的客体。而不同的人的身份、地位、经济、经历、家庭环境、心理承受能力、思想意识以及价值观念等千差万别，这就使其对惩罚的感受不尽相同。一定的罚款额对低收入者而言具有惩罚作用，而对高收入者，则可能无关痛痒。民间曾流传的“吐一口痰罚款五元，大款们拿出十元钱说‘不用找了，我再吐一口’”的笑话，便是对这种情况的调侃。更进一步，对于某些严重违法行为，处以罚款，其结果却是给了违法行为人“花钱买太平”的机会。例如，对严重违反城市规划的乱搭建行为，如果只处以罚款，而不责令其拆除，其结果只会使违法建筑继续存在，影响市民生活和城市形象。因此，片面追求惩罚，对行为罚而不教，是罚款运用中的重大误区之一。

罚款的威慑功能亦具有局限性。实践中，由于立法、执法方面存在的问题，罚款的威慑功能受到限制。例如，“行人闯红灯”等行为在一些大中城市屡禁不止，偶然被罚款处罚反倒成了新闻；超载行驶的车辆，一天内只要接受过一次处罚，就可以全天候照常经营，罚款竟成为违法行为合法化的凭证。因此，对那些相信自己实施违法行为后可以不受惩罚的人，罚款的威慑作用不大。欲实施违法行为者对罚款的畏惧产生于对行为后受惩罚的可能性的推测，如果行为人认为罚款虽然可怕，但自己在行为后不会被发现、有能力逃避惩罚，其对罚款的畏惧就会被行为后不受惩罚的侥幸心理所取代或者抵消。

罚款的代价性也决定了罚款功能的局限性。罚款虽然具有遏制违法行为的作用，但这种作用的实现是以对行为人本身的惩罚即金钱损失来实现的，尽管这种损失从法律上讲是合法的，从惩罚行为人来说也是必要的，从价值判断来说，也是公正的。但如果罚款介入社会生活的广度和深度不正确的话，导致罚款对社会成员自由或者其他权利干预过度，使社会成员活动的范围、活动的能力（积极性和创造性）受到限制，就会使社会资源得不到有效配置和充分发挥作用，从而妨碍社会的发展和进步，而这种罚款设定本身也是低效益或者无效益的，更是对有限立法资源的一种浪费。实践中，如果对某个较轻行为设定过高的罚款，以致使行为人“倾家荡产”，无疑达到了惩罚和预防其再犯的目的，但对于其再从事该类行为、介入该行业的积极性也是一种重创。从社会效果而言，罚款的实施并非完全有利于社会的进步与发展。

综上所述，我们有理由并且不得不承认，无论从惩罚功能、威慑功能还是代价性角度看，罚款的功能都是有限的，罚款绝不是万能的。因此，在罚款设定普遍化的同时，我们必须防止罚款设定走向泛化、随意化的误区。

三、罚款设定普遍化之矫正建议

正是因为罚款的功能是有限的，在罚款设定普遍化的同时，必须对其进行必要的、合理的矫正。

（一）正当化的立法取向

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罚款设定必须服务于公共的目的。当处罚与特定利益集团的利益相衔接，如增加收入、扩大税收基础、弥补财政收入不足时，罚款的正当性便丧失殆尽。因此，在罚款设定上，明确罚款设定的目的，并保证其始终服务于公共利益，应当是立法者的责任。按照中央统一部署，从2004年开始，所有具有“执收执罚”政府职能部门的行政事业性收费和罚没收入统统缴入“财政专户”，收缴单位对这些资金再也无权支出、无法支出[4]。按照这一部署，我们将告别“任务罚款”，营造一个良好的行政执收执罚环境，这对于促使罚款设定与实施的正当化，有着重大意义。

（二）协调配置法律责任

立法是一门科学，有其内在的规律性，其中协调性是一个重要的方面。立法要协调，就要求各种法之间的纵向和横向关系均协调一致[5]。既然罚款的功能是有限的，在设定法律责任时，就要综合考虑各种法律责任方式，实现一部法规内部法律责任配置的协调以及法规之间法律责任配置的协调。

1．协调配置各种行政处罚种类

《行政处罚法》规定的行政处罚种类包括七种。除了第七种非明示的种类外，地方性法规可以设定除了“拘留、吊销企业营业执照”以外的处罚。矫正罚款设定的普遍化，就必须积极运用其他行政处罚手段。笔者建议，在立法实践中可以着重运用以下处罚手段：

（1）充分发挥申诫罚的功能。警告属于申诫罚，也称为精神罚或者影响声誉罚，是行政机关向违法者发出警戒，申明其有违法行为，通过对其名誉、荣誉、信誉等施加影响，引起其精神上的警惕，使其不再违法的处罚形式。警告既可以采用口头的形式，也可以采取书面形式，并记载在档，作为公民参与经济或者其他社会活动的信用参考，从而真正起到对违法者名誉、荣誉、信誉等施加影响的目的。

（2）积极运用行为能力罚。行为能力罚，是限制或者剥夺行政违法者某些特定行为能力或者资格的处罚。由于限制或者剥夺能力或者资格，涉及行为人进行该行为的基本条件，对于以之为生者，相当于斩断了其“生路”，是一种较为严厉的处罚。由于其执法程序比较复杂，加之过于严厉，在立法实践中受重视程度要低于罚款。实际上，责令停产停业只是责令违法者暂时停止其所从事的生产经营活动，一旦违法者在一定时间内及时纠正了违法行为，按期履行了法定义务，仍可继续从事曾被停止的生产经营活动。而暂扣许可证、执照也是暂时中止持证人从事某种活动的资格，待其改正或者经过一定期限，再发还证件，恢复其资格，允许其重新享有该权利和资格。因此，对某些较为严重的违法行为，可以选择适用责令停产停业或者暂扣许可证、执照的处罚，直接督促行为人改正违法行为，直至违法行为消除，这对于提高行政执法的实际效果具有重要意义。同时，为行为人适时恢复原来的行为或者资格、能力留有一定的余地，也可以避免简单处以罚款所产生的“罚款凭证成为行为人继续从事违法行为的合法通行证”的情形。

2．刑事、民事、行政责任的合理配置

（1）罚款与刑事责任协调配置。比较而言，刑罚的目的在于特殊预防和一般预防，而行政处罚的目的在于社会秩序和公共利益的维护，以及违法行为的惩戒[6]。作为两类性质、功能、形式均不尽相同的法律责任，其功能与形式上的差异性决定了两者的合并适用不能遵循“一事不再罚”的原则，也不能遵循“重罚吸收轻罚”的原则；决定了两者可以合并适用以弥补自身弱点，以消除犯罪全部危害结果，从而全面追究刑事案件的法律责任，有效打击和预防犯罪。虽然地方立法无刑罚设定权，但是，对于某些可能构成犯罪的行为，提示性地规定“依法追究刑事责任”，既有利于行为人全面估计自己行为的预期后果，也有利于防止执法者以罚代刑。

（2）罚款与民事责任协调配置。《民法通则》第一百零六条规定：“公民、法人违反合同或者不履行其他义务的，应当承担民事责任”。实践中，最为常见的是因违反行政法义务的同时又给他人带来人身、财产损害，形成行政处罚与民事责任的竟合，这时，违法者应该承担两种法律责任，不能免责。与刑罚设定类似，地方立法中提示性地规定“依法承担民事责任”，既有利于行为人全面估计自己行为的预期后果，也有利于防止执法者以罚代民。

（3）罚款与前置纠错措施协调配置。罚款是要求行为人承担额外的金钱给付义务，通过增加违法行为的成本，达到遏制违法行为、维护行政管理秩序的目的。实践中，如果在设定和实施罚款前，不要求行为人改正已发生或正在进行的违法行为，则极有可能产生“以罚代管”的现象，罚款将成为违法行为继续存在的通行证，这显然有悖于罚款设定的最初目的。因此，建议在设定法律责任时，在罚款前增设前置纠错程序，以实现规制目的。

此外，创制其他一些替代手段，可能会达到比罚款更好的效果。如对交通违法行为的处理，以往不是记分就是罚款，而如今在上海市黄浦区，驾驶员如果初次违反交通规则，只需自愿参加一次45分钟的交通法规免费辅导学习，做10道试题和一道简述题获80分者就可免予处罚。对这种轻微违法义务教育制，不少参加了交通学习班的司机用“双赢”来评价。可见，只要我们拓宽思路，就可以走出罚款设定普遍化的误区。

注释：

[1]本文的许多想法来源于作者在参加上海市人大法制委员会关于行政处罚设定研究课题时的研究过程。

[2]本研究的抽样统计方法为：至2001年底，上海市人大及其常委会共制定131件地方性法规，其中，有罚款设定的有82件。将82件地方性法规按照年代顺序进行自然排列，随后，按照2：1的比例，抽取序列号为2、4、6、8、10……的法规共41件（占法规总量的一半）进行研究。对41件有罚款设定的法规样本，通过计算机Excel软件建立了研究数据库。在数据库中以法规中行为的“项”为单位，对应该项行为的罚款作为一个独立的分析样本（这样划分的原因是“项”通常是一般法律文件中最低层次的行为及其罚款设定单位）。经过统计，这些法规中设定的法律责任数为459项，其中，罚款315项，其他责任形式144项。

[3]以上海市十一届人大及其常委会（1998～2002年）制定的法规为例，共制定、修改、废止69件，其中非行政管理类11件（人大工作与政权建设方面的9件，公民权益保障3件），行政管理类58件（经济科技和劳动社会保障16件、城市建设管理和资源保护26件、教育科学文化卫生方面10件、社会事务管理方面5件）。

[4]见2004年1月4日《财经时报》。

[5]周旺生：《立法论》，北京大学出版社1994年版，第197页。

[6]周佑勇、刘艳红：《试论行政处罚与刑罚处罚的立法衔接》，载《法律科学》1996年第3期，第3页。

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