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拒不履行法定职责行政案例(行政不作为案例)

法律快车官方整理 更新时间: 2020-05-13 12:03:45 人浏览

导读:

【基本案情】原告原系宁波市鄞州区庙堰村村民。1994年因故将户口迁到长丰居委会,户籍转为非农户口。2004年10月,原告欲将户口迁回庙堰村,以邮寄方式向被告下属的中心派出所提出申请,要求户籍性质转为农业户口。被告收到原告申请后于同年12月2日电告原告:不予批准

【基本案情】

原告原系宁波鄞州区庙堰村村民。1994年因故将户口迁到长丰居委会,户籍转为非农户口。2004年10月,原告欲将户口迁回庙堰村,以邮寄方式向被告下属的中心派出所提出申请,要求户籍性质转为农业户口。被告收到原告申请后于同年12月2日电告原告:不予批准。2005年2月,原告以被告没有给予书面答复为由,诉至宁波市鄞州区人民法院,请求确认被告不予答复行为违法,责令被告履行法定职责。在一审审理期间,被告在法定期间内向法院提交了2004年12月2日与原告通话的电信清单、电告经办人和同室工作人员陈静旋、朱赛维出具的两份证言,并申请两名证人庭审作证。庭审中,原告承认接到过被告电话,但内容不是不予批准答复,并对证人资格和证言效力提出异议。

【法院审判】

宁波市鄞州区人民法院认为,户口性质的改变和户口迁移是被告的法定职责。被告在受理原告申请后,根据现有政策规定,在规定的期限,告知原告户口不能非转农,应视为被告已履行了法定职责。原告诉称被告在法定期限内未作出审批意见,与事实不符,本院不予采信。至于原告要求将户口迁移至鄞州区钟公庙庙堰村,因原告于2003年2月27日曾向本院就此提起行政诉讼,本院就此也已作出判决,因此原告再次提起诉讼,则属重复之诉。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(一)项的规定,判决驳回原告陈某的诉讼请求。

判决宣告后,原告陈某不服,向宁波市中级人民法院提起上诉,认为在一审出庭作证的陈静旋、朱赛维是被上诉人宁波市公安局鄞州区分局的工作人员,是执法人员,不具有证人资格,不能作为证人出庭作证。两名工作人员的陈述属辩方陈述,不能证明被上诉人宁波市公安局鄞州区分局已将不予批准内容告知了上诉人。非农迁移与非农转农迁移是两回事。2003年,原审法院判决审查的对象是被上诉人宁波市公安局鄞州区分局对上诉人妻子就非农转农申请所作出的具体行政行为,与上诉人起诉被上诉人宁波市公安局鄞州区分局不履行非农转农行政审批法定职责,是两个案件。本案诉讼不属于重复之诉。请求二审法院撤销原判,确认被上诉人不履行法定职责行为违法。

被上诉人宁波市公安局鄞州区分局辩称,就上诉人户口回村申请,被上诉人曾作过多次答复。事实证明被上诉人对上诉人已经依法履行了法定职责。根据现有政策规定,上诉人要求迁移的户籍登记只能纳入鄞州区钟公庙居民委员会统计,不能转为农业户口。请求二审法院驳回上诉,维持原判。

庭审调查时上诉人称,被上诉人在电话中没有告知不予办理非转农户籍迁移内容。2002年7月,上诉人向被上诉人提出的申请仅仅是户籍迁移申请,与2004年10月提出的非转农户籍迁移申请是不一样的。

被上诉人辩称,钟公庙镇庙堰村没有非农业户口。上诉人于2002年和2004年的两次申请内容在本质上是没有区别的,都是为了非转农。

宁波市中级人民法院经审理后查明,上诉人陈某原系宁波市鄞州区钟公庙街道庙堰村村民。1994年上诉人的户籍因外迁而转变为非农户口。2002年11月,上诉人户向被上诉人宁波市公安局鄞州区分局下属的中心派出所中心派出所申报办理户口回迁手续。2003年2月27日,上诉人妻子范丽丽不服被上诉人“同意迁回原村,但须纳入鄞州区钟公庙居委会统计”审批意见,向宁波市鄞州区人民法院提起诉讼,请求回迁落户庙堰村。经一、二审法院审理,被判决驳回诉讼请求。2004年10月6日,上诉人以邮寄方式向被上诉人下属的中心派出所书面提出非转农户籍迁移申请。

宁波市中级人民法院认为,上诉人于2002年11月所申报的户籍回迁申请虽在形式上与2004年10月提出的户口非转农申请存在差异,但从回迁申请的目的和效果看,其必然具有户籍非转回农的意义,故两次申请的实质内容一致。上诉人就相同事项再次向法院提起行政诉讼,属于重复起诉。原判认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法。上诉人上诉理由不足,本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决驳回上诉,维持原判。

【案例评析】

农业户口与村民的社员权有关,间接含有财产利益。农民农转非以后,没有特殊情况,一般不能再回原籍成为农民。公民有迁徙自由,但迁徙自由涉及他人财产利益时,就会受到限制。现在农村有二类户籍人口,一类是农业户口,另一类是非农户口。非农户口与迁徙自由相衔接,登记所在地一般以镇为单位,统一管理。本案在实体上并无争议,有争议的是证据采信和行政行为的完成方式。以下试就相关问题略作评述:

(一)被告申请作证的两名工作人员是否具有证人资格

证据的合法性是指证据的主体、取得证据的程序、方法以及证据的形式是否符合法律规定。证人资格要解决的就是证据主体的合法性。没有证人资格的证人证言会因主体不合法而不被采纳,不论这一证人证言是否已经能够足以证明案件事实。国外立法大多规定有证人资格排除规则,立法价值取向,除了为了排除一些不能正确陈述其见闻的证人之外,一般是出于诚信考虑,为维持一些需要稳定的法律关系,而规定具有某种身份关系、信任关系的人员不能作为证人作证。我国立法在法律层面上尚无免证权规定,《最高人民法院〈关于行政诉讼证据若干问题的规定〉》(以下简称《证据规则》)只对不能正确表达意志的人不能作证作出了规定,对其他免证情形没有予以明确。由于执法人员在执行公务时与一般证人相比,地位比较特殊,司法实践中对执法人员是否具有证人资格存有疑惑。执法人员具有证人资格,可以作为证人作证。《证据规则》第44条规定“有下列情形之一,原告或第三人可以要求相关行政执法人员作为证人出庭作证”,说明《证据规则》没有排除行政执法人员的证人资格。证人证言是指证人就其所经历的事项向有关裁判或裁决机关所作的陈述,是证人对其观察感知的事实经过大脑的思维以后而作的事后复制。证人首先是个自然人,单位能否作为证人有待研究。行政执法人员在执行职务时,首先是作为自然人出现的,在表明身份后,又具有代表所在机关执行公务的身份。执法人员的自然人特征说明执法人具有证人的感知能力,除为特种利益考虑,没有理由可以排除其证人资格。在一般行政程序中,取证职能与决定作出职能发生分离,执法人员是调查取证人员,不是决定作出者。调查人员在调查时,一方面通过调查取得相关证据,另一方面又亲身经历了案件经过,对这一亲历经过,调查人员可就亲身感知的有关事实进行作证,因为调查人员在此时已符合证人身份。由于职能发生分离,一般行政程序中并不存在裁判员与证人发生混同的现象。但在一名执法人员当场作出的处理程序(以下简称当场处理程序),如交警对违章人员当场进行处罚,就会出现调查人员与决定者发生混同的现象,认清调查人员的证人身份比较困难。如用剖析的思维方式去认识,情况就会两样,可以发现执法人员在当场处理程序中具有双重身份:执法人员在认定事实时是公务身份,此时的自然人身份已被隐匿。执法人员在认定事实处理证据时,执法人员的自然人感知是一项证人证言,执法人员又是证人。 [page]

记忆是案件事实作用人脑后的结果。证言是人脑记忆的复制,是一种动态表现。书面证人证言和调查笔录是证人证言的书面形式。在一般行政程序中,执法人员作证的证人证言形式比较明显,通常不会发生认识障碍。在当场处理程序中,执法人员的作证过程与认定事实过程往往合在一起,相对人会认为没有证人证言存在。这是一个误区。细心体会就会发现,执法人员在认定事实过程中会指出相对人的违章情节,这一指出行为就是证人证言。案件事实是行政执法人员对这一证人证言进行认证以后所作出的认定。从整个过程来看,证人与裁判员在一个自然人身上发生了混同,但不能因为混同,就可以不加以区分,从而否定证人证言的存在。

行政诉讼是复查审。行政程序中的证人证言也可以成为行政诉讼程序中的证人证言。《证据规则》第44条规定原告和第三人可以要求执法人员作证,是否意味着被告不能申请执法人员出庭作证?答案应该是否定的。《证据规则》没有对这一问题作出规定,是因为执法人员与一般证人毕竟有些差异。行政程序和行政诉讼程序是控权程序,明确规定可以作证对规范行政行为会有消极影响,会助长一些行政执法人员利用这一规定怠于取证。对这一问题不作规定,在目前行政执法规范程度不是十分令人满意的情况下是适当的。行政执法人员的证人证言与当事人陈述是有区别的。行政执法人员不是当事人,作为行政主体的当事人是享有行政权能并承担行政法律后果的人。行政执法人员是受指派从事公务的人员,他们并不承担行政行为的法律后果。不能因为执法人员的证言多与当事人陈述一致,就认为行政执法人员就是当事人。

本案被告可以申请电告原告的两名工作人员出庭作证。

(二)被告对送达行为的证明责任是否达到了证明标准

证据以能否对案件主要事实起主要的证明作用和一方对另一方有担保依赖关系为标准,可以分为主证据和补强证据。所谓主证据,是指基于证据本身的特殊性质,需要其他证据增加或担保其证明力方可作为认定案件主要事实、主要根据的证据。补强证据是与主证据相对应的证据,是指为了增强、担保主证据证明力而提出的证据。由于主证据与补强证据的证明对象都是为了证明同一案件事实,在作用层级上并无差异,主补关系实际上只在分类上才有意义。从一个证据看另一个证据,另一个证据是补强证据;换一个角度来看,这个证据成为补强证据。补强证据与补助证据不同。补助证据是为了证明证据可信性的证据,与被补助证据的证明对象不同。被补助证据的证明对象是案件事实,补助证据的证明对象是被补助证据的证明力。补强证明规则实际上是数量规则,是对这种本身在某些方面存在瑕疵或弱点的证据在数量上加以补强,以增强其证明效力,从而达到证明标准的证明规则。对补强证明规则的认识不能被主从关系所囿,硬生生地去固定哪一个证据是主证据,哪一个证是补强证据,只会搞乱我们的思维,是没有意义的。补强证据与被补强证据不能有同源关系,否则不具有补强性。

工作人员与被告有利害关系,工作人员的证言在证明力上是有瑕疵的,属于需要补强的证据。需要补强的证据在未经补强之前,不能单独作为认定案件事实的依据。本案中,如果只有一名工作人员作证,并无其他补强证据增强其证明力,是不足以证明已将不予批准意思电告了原告。“一对一”证据状态下的采信观念,不能适用于非当场处理程序。本案有二名工作人员参加作证,二名证人感知告知事实在脉络上又没有同源关系,可以互为补强。电信记录单是补助证据,它证明的内容是工作人员曾经与原告通过电话,与工作人员证明通话内容是告知不予批准,不属于同一证明对象,没有补强作用。电信单据的取得涉及到公民的宪法权利。我国现行宪法规定:“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外,任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信的自由和通信秘密。”被告提出电信单据作为证据使用,在证据取得方式上是否侵犯了原告的通信自由,是一个值得讨论的问题。通信自由和通信秘密是为了保障通信公民之间有通信自由和通信秘密。通信公民公开自己的通信内容不是本条宪法禁止的行为。电信单据具有证据能力,可以作为补助证据使用。

送达是行政行为的一部分,是行政行为完成的方式,属于程序性行为,证明标准可按优势证据标准进行把握。因为送达行为对相对人权利造成损害的可能性比较小,补正也比较方便,可以采取较低的证明标准。《民事诉讼法》规定在当事人拒签法律文书时,可由送达人、见证人(实践中难以操作,多不采用)签名并记明拒收事由。说明证明要求的底线设置并不高。诉讼程序以公正为先,行政程序效率优先,举重明轻,行政程序证明标准按优势证据标准进行把握是恰当的。本案中,经两名工作人员证明,相对原告而言,优势证据已经具备,可以认为被告已经完成了送达行为。

(三)口头决定行为方式有否违反法律规定

意思表示行为的存在是行政行为的成立要件之一,意思表示行为的存在方式有明示与默示二种方式,口头形式是明示方式之一。本案被告电告原告不予批准,意思表示行为已经成立。口头决定是否符合法律规定是行政行为的合法要件,不是成立要件,本案原告不能主张被告没有作出过行政行为。行政审批分为许可类审批和非许可类审批。许可类审批的行为方式,按照《行政许可法》规定,应当采用书面形式。《行政许可法》第二条规定,“本法所称行政许可,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为”,户籍迁移不具有赋予公民从事特定活动的属性,不予批准户籍迁移行为不是许可类行政审批行为,不属于《行政许可法》调整的对象,法院在处理时不应以《行政许可法》作为依据进行说理或者作出判决。非许可类审批的行为方式,法律、法规、规章和其他规范性文件有规定的,应当按照规定的方式作出。法律、法规、规章和其他规范性文件没有规定的,一般也宜采用书面形式。应当采用书面形式而以口头方式作出,是一项不符合程序要求的行为。不符合程序要求的行为包括程序违法行为和程序瑕疵行为。程序违法行为是指行政行为违反了规范性文件规定的、目的在于保障公民基本权利的程序规范的行为。行政行为违反规范性文件纯系基于操作需要或是为了提高行政效率而创制的程序规范,属于程序瑕疵行为。司法审查时,对程序违法行为应当予以撤销或确认违法(不宜撤销但符合确认违法的);对程序瑕疵行为只需提请行政主体及其执法人员补正或注意即可,必要时可在判决理由中予以说明。应当采用书面形式而以口头方式作出,与公民的基本权利没有关联,此类不符合程序要求的行为属于程序瑕疵行为。户籍迁移不予批准行为方式,规范性文件没有作明确规定。本案被告以电话通知方式作出决定,不能认为行为方式不符合程序要求。但是,基于规范行政行为方式考虑,体现平等原则,法院在司法审查时,还是采用判决驳回原告诉讼请求方式比较妥当。应当加以指出的是,法律、法规、规章或其他规范性文件明确规定不采用书面形式,行为无效的,法院在司法审查时应当按照此项规定判决宣告无效,不应认为此类不符合程序要求的行为属于程序瑕疵行为。 [page]

正当程序原则有二项基本规则:一是任何人自己不得做自己的法官;二是任何人做出对他人不利的行为时,应当事先告知他人,听取他人的意见。本案被告决定不予批准是对原告不利的行为,按照正当程序要求,被告应在作出决定前听取原告的意见。正当程序原则是相对人正当程序权利的反映。法律规范是有限的,相对人的正当程序权利不可能为法律所包容,相对人根据正当程序原则仍可享有许多非法定的程序权利。户籍迁移管理规范没有规定管理机关在作出决定前应当听取申请人意见,不等于不应听取申请人意见。法院在司法审查时,是否可因本案被告没有尊重和保障原告的正当程序权利而将其撤销,是一个值得讨论的问题。笔者相信,正当程序原则随着社会民主进程的推动,在司法实践中的应用会越来越多。

【要点提示】执法人员具有证人资格,可以作为证人作证。被告的工作人员作出的有利于被告的证言,属于需要补强的证据。

引用法条

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