唐俭

摘要：1990年12月24日，国务院发布《行政复议条例》，1999年4月29日，人大常委会通过了《行政复议法》，可见对行政复议之重视。但是，国务院法制协调司青锋却指出，近年来行政复议案件数量下滑，主要是制度本身及机构等方面的原因； 笔者拟就我国复议机构的现状对比国外一些国家的相应做法，提出机关设置方面的建议。
关键词：行政复议法 行政复议 行政复议机关

一、我国行政复议机关现状及存在问题
（一）我国目前复议机关的设置及其性质。
根据《行政复议法》的规定，目前我国的复议机关有如下几种：
1、人民政府（包括国务院）。
2、人民政府工作部门的上一级主管部门。
3、自治区人民政府的派出机关。
从上面几种类型来看，我国行政复议机关设立在行政机构内部，无非是上级对下级的复议，而《行政复议法》第十四条对国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为的复议机关甚至就是自己。
行政机关的性质就是行政机关内部纠错的机构。

（二）我国目前行政机关的设置存在的问题。
上述我国行政机关的设置情况，不可避免如下问题：
1、不能保证复议结果合法、公正。
首先，这种设置明显不符合“不作自己法官”的一般公正原则。无论是同级人民政府，还是上一级人民政府或是主管机关，都是行政系统内部的，存在相互维护，甚至在做出具体行政行为时，早已汇报、沟通，最后要对自己的行为裁决正确与否，公正性就令人置疑，尤其是自己对自己的复议，有的行政决定的批准者，也是行政复议决定的批准者，在这种情况下，要中立、公正，实非易事。据有关资料反映， 我国复议机关对复议案件的纠正率并不高。据工商行政管理部门的统计，1995——1999年间，全国8951件行政复议案件，结果维持的案件有3546 件，占总案件的40%，除了不予受理、撤回、撤销和变更的以外，其中纠正率仅占复议案件的19%.
其次，我国《行政复议法》所规定的复议机关， 实际复议时是行政复议机关，平时则是行政机关。法律没有规定其如何设置，应当具备什么要求，实践中复议机关通常还有很多其他工作，往往还比复议工作重要，这就很难保证认真处理纠纷；同时，法律不规定设立一个专职行政复议机关（即使是在行政系统内）的法律条件，只能说明对复议工作的形式主义。
2、复议机构的人员从人事和待遇等方面均受制于行政长官，不可能独立公正裁决。
复议机构的人员都是在行政长官领导下工作，并且是法律所要求的，如海关行政复议实施办法就明确规定了这种行政长官领导下的复议机构工作制， 有些法规尽管不像该《办法》规定得这样明确，但复议机构就设在行政机关内部，人员是自己的人员，有层层的分管领导，所以，复议决定最终由行政长官决定，即使不明文规定，也是一种现实存在。
另外，我国《行政复议法》对于行政机关内部的处分和人事调整，只能申诉，但未规定可以提起行政诉讼，这就使行政机关的内部人员所组成的复议机构，更不敢违背行政长官的决定，否则会有不利人事后果的可能性，并直接影响工资待遇，且这种行政处理只能在行政机关内部解决，无法寻求司法救济。
因此，复议人员要独立公正不受行政长官影响是绝难实现的。
3、复议机构人员的素质，影响纠纷处理的合法公正性。
行政复议，对于法律知识的要求与行政诉讼应是同样的，只有这样，才能保证复议结果的公正合法，才能切实保障申请人的合法权益，起到复议制度设置的作用。而且，从目前的法律规定来看，有一些行政纠纷，复议机关所做的决定即是终局的，这样对于复议机构的人员素质要求就更高。
从目前的法律规定来看，复议机关的决定为终局的，主要有：1、《行政复议法》规定的终局裁决案件。一是国务院所作的终局裁决； 二是省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，以及确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。2、《行政复议法》所规定的收案范围超出《行政诉讼法》所规定的收案范围的部分，该部分《行政复议法》虽未规定复议决定为终局的，但因不在行政诉讼的范围内，事实上复议决定就是终局的。如：复议机关对抽象行政行为所做的处理决定；再如《集会游行示威法》第13条规定，对主管机关不许可的决定不服可以向同级人民政府申请复议，但未规定对复议不服可提起行政诉讼。
但是，我国复议机构的人员不仅由行政机关内部人员担任，且这些人员大多并不具备法律资格，日常的行政工作，又使他们无法专心于法律的学习、提高。例如现在政府中的复议机构为法制办，组成人员并非法律人士，更多的是行政人员，本身就欠缺复议工作所要求的丰富的法律知识；另外，行政长官并不具备相当的法律知识水平，却起决定作用，这如何保证复议决定的法律水准。
我国入世后，行政复议就更应当符合WTO的要求，在《关贸总协定》、《服务贸易总协定》《政府采购协议》等文件中，都有关于对行政行为给予救济的规定， 复议也是救济的一种，对此的要求主要是公正、透明，独立，且司法是最终裁判，对照这些要求，我国目前行政复议机关的设置显然是不合要求的，尤其是欠缺独立性、公正性和有些行政复议为终局等方面。

二、国外的复议机构值得借鉴的地方
（一） 英国的行政裁判所
目前，英国大约有近70类行政裁判所，数量近3000个，涵盖移民、社会保障、劳动、教育、税收、运输、土地等领域。1996年，英国行政裁判所处理的案件为895107件，数倍于高等法院和郡法院处理总量。 英国的行政裁判所，为什么在行政案件的处理中，占有如此重要的地位，除了一般的复议制度所具有的快捷、简便、便民、经济、灵活等特点外，与以下几个方面的原因是分不开的。
1、英国裁判所的性质具有比较鲜明的司法性，
在英国，尽管裁判所的性质是属行政还是司法，或者兼具两者特性也存在争论，但是，更倾向于将其视为具有司法化特征的救济的补充性质的救济机制。2000年，上议院任命的对裁判所的调研机构弗兰克斯委员会在其报告中指出“裁判所并非普通法院，但亦非政府的附属物……我们认为更为妥帖的是，将裁判所视为议会规定的一种裁决机制，而非行政机制的一部”。 英国著名的行政法学家韦德在其《行政法》一书中也明确指出，“裁判所必须在查明事实的基础上公正地实施法律规则，而不是执行行政政策，从这个意义上来说，大部分裁判所所做的裁决实际上是司法性质而不是行政性质的。这类裁判所实质上具有和法院同样的职能。”“最根本的是，裁判所是独立的。对于任何特定案件的判决，裁判所都决不服从行政干预。”同时，韦德先生称这一在传统的普通法院之外发展起来的司法组织的性质是补充性的。 [page]
英国裁判所无论在裁判程序、裁判人员构成等方面都有鲜明的司法性，或者说独立于行政系统之外，这就既保证了解决纠纷的法律水准也保证了相对的公正。而当事人寻求的就是一种“法律”的服务，保障法律上的合法权益，在一种机制较能满足这种愿望时，当事人当然会选择这种机制作为救济途径。
2、英国裁判所人员的构成
英国裁判所由总裁、成员、职员组成。 总裁是首脑，由大法官任命，或者由部长从大法官提名的有资格的人中任命，并且大多数成员和政府官员没有直接的联系， 而且精通法律和专业。成员的任命主要由三种方式：相关的政府部长或者部门提名；上议院大法官任命；总裁任命；成员的免职一般要征得上议院大法官的同意。 行政裁判所的裁判人员中，只有裁判所主席是有报酬的，成员通常无报酬，是一种公共服务。
这样，行政裁判所的人员无论是人事关系还是工资待遇均与行政机关没有关系，这为其独立、公正解决纠纷奠定了基础。
3、有裁判所理事会作为对各裁判所的监督机关。
英国的裁判所针对各个特定法律所调整的领域而设立，所以种类繁多，数量可观。一度，因为对裁决所决定缺少申诉的机制，1955年，议会任命了以奥里弗•弗兰克斯为首的“弗兰克斯委员会”进行调研，调研的成果之一就是设立统一的申诉机构，这一成果被《1958年裁判所和调查法》吸收，设立了裁判所理事会，用以监督各种裁判所的组织和活动程序。
这样，裁判所的组织和活动的监督也不是由行政机关来负责。
4、英国的裁判所根据议会的法案设立。
英国的裁判所的设立有法可依，这与我国是不同的，我国现行《行政复议法》，尽管可以知道找哪一个机构复议，但是，这个机构应该如何设立，人员的组成条件、资格等都是没有具体规定的。
（二） 美国的独立管制机构。
笔者认为美国的行政复议制度中，有以下几点是尤其值得学习
的：
1、 行政法官独立化。
美国的行政法官的发展经历了三个阶段，第一个阶段是“审查官”
阶段，当时行政裁判权属于行政长官，其通常委托所属工作人员主持裁判，称“审查官”，其完全隶属于行政长官，行政长官可以任意任命和免职。第二阶段是1946年出台了《联邦行政程序法》，此法下的裁判员称“听证官”，由行政机构委任，轮流听证，不得履行与行政裁判不相干的职责，非有正当理由并经过文官委员会审议决定，听证官不得被免职降级、停职或听证官不自愿的其他地位变更。第三阶段是1978年，美国国会修改《联邦行政程序法》，该法下的裁判员称“行政法官”，规定行政法官的职责是专门审理案件，非有文官功绩制委员会的正当理由和经过其审议决定，行政法官不得被免职、停职、降级、降薪或临时解雇；而且，行政法官的薪俸由法律规定，行政首长不得任意变更。
该三个阶段，渐进式地在人事、薪俸方面，使行政法官脱离行政长官的掌控，得以公正和独立裁判；并且规定专职，从行政隶属上进一步切断行政长官掌控的可能性，并保证行政法官专心致志。这些做法，是很值得我国借鉴的。
2、复议机构的独立性
美国的行政复议机构，称为“独立管制机构”。在组织上，它们多实行委员会制，享有对总统的相对独立性。
它们根据国会的法律而设立，委员和主席由总统提名，参议院同意后任命。但非经法定程序和依法定理由，总统不得随意免职。它们的活动受普通法院的司法复审，但不受总统控制，不向总统负责。
3、复议机构在行政体系内。

三、设立我国复议机构的建议　　
对于我国应当设置什么样的复议机构，有各种想法，如：行政法院模式：主张废止普通法院的司法审查权，建立独立的行政法院，也即将行政复议程序与司法程序合二为一。双轨制模式：在少数特定的领域（如税务、知识产权等）率先引入独立的复议机构或独立裁决所，与现行的行政复议制度并行；将复议制度司法化，与行政诉讼制度接轨。将复议权归于检察院。检察院本身是法律监督机关，而法律监督包括执法、司法、守法监督，行政复议便是执法监督，本应由检察院进行。
笔者认为，复议机关的设立应当符合如下要求：
1、基于我国行政复议制度是内部纠错的性质，行政机关仍应当设立在行政系统内部，如果与司法混同，就失去了这种制度设立的意义了，无非是使行政纠纷的处理从二审终审变为三审终审而已。因此，复议机关的设置，不能脱离“内部纠错”的根本。
2、机构独立性。这一点是指不管复议机构怎么设制，隶属于什么部门，都必须脱离或尽最大可能地减少行政机关对其复议结果的影响、控制；同时也不能与审判机关混同，否则就失去了复议制度设立的意义。
4、人员的独立性。这一点实际与第一点密切联系，是指人员的人事、工资待遇必须脱离行政机关的掌控，以免影响其独立的意志。
5、同时要考虑行政机构精简，行政费用节省等因素。
6、对于行政复议工作的监督，适用复议机构内部垂直管理监督的方式，不由同级或上级政府进行。
基于以上几点，笔者认为，可以设立类似于目前仲裁委员会的机构，但该机构与仲裁机构不同的是，它设在行政系统内部。具体如下：
1、应当由国务院专门设立行政复议部门，设立专门的人员。该部门与人民法院一样，设立四级，上下垂直领导，不受同级政府部门领导，以保证相对的独立性和公正性。
2、应当有相应的立法，对于机构的设置、人员的资格、任免、要求，复议机关的管辖权等通过法律规定。
3、机构的具体设置，可以参照目前的仲裁机构。
常设人员不必多，主要负责日常事务；具体复议人员，可设复议员名册。能列入复议员名册的人员，应当符合上文2提及的法律师规定的资格、条件要求。当复议具体行政案件时，可根据不同专业领域选择不同的复议人员，但是，每次复议庭的庭长（暂时这样称呼），必须具有法律资格，也即，根据案件的专业特点，可能复议庭组成人员中，配置了相应的专业人员，但是，适用法律问题必须由有法律资格的人员参与和把关，所以，笔者认为，复议庭庭长必须由具备法律资格的人员担任。
机构及人员这样设计后，常设人员不一定是复议人员，而复议人员在名册中，往往在人事任免、薪金待遇等方面不受行政机关影响，却又有法律及其它专业的特长，因而更能保证公正、独立、合法、专业地复议。而且有利于机构精简，节约行政开支。[page]
4、在复议庭的组成程序上，尤其可以借鉴仲裁机构仲裁庭组成制度。双方各选一名复议人员之后，由复议机关的负责人指定复议庭庭长。
可以由法律规定复议庭庭长的具体资格、条件，类似于目前法院的审判长，必须有一定资历才能担任审判长，而此处规定复议庭庭长的条件，则是为保证复议案件的公正合法。只有这样，才能使复议制度真正发挥其应有的作用。

参考文献
1、《司法化——推动行政复议的制度改革》
2、《行政复议法》第十二条、第十三条、十四条
3、王学政：《论我国行政诉讼与行政复议制度之创新》，《中国法学》，2001年第4期。
转见于《人民检察院行使行政复议权之我见》，作者，张弘，张刚，辽宁大学法学院
4、《行政复议法》第三条
5、《海关行政复议办法》第六条：“各级海关复议机构及复议人员，应当在复议 机关主管复议工作的行政首长领导下，认真履行《复议条 例》第二十五条规定的职责和下列职责：……”
6、《行政复议法》第十四条
7、《集会游行示威法》第13条的规定
8、《关贸总协定》第10条第三款（乙）、（丙）款；《服务贸易总协定》第6条第二款（A）、（B）款；《与贸易有关的知识产权协议》第41条第4款；《反倾销协议》第13条；《补贴与反补贴措施协议》第23条；《政府采购协议》第6条第5款。
9、《英国的行政裁判所制度》作者：宋华琳
10、《行政法》，威廉•韦德著，楚建译，中国大百科全书出版社1997年1月版，P622、625；转见于《英国裁判所制度探源》 作者：陈小娟
11、《行政法》，威廉•韦德著，楚建译，中国大百科全书出版社1997年1月版，P622、625；转见于《英国裁判所制度探源》 作者：陈小娟
12、《英国的行政裁判所制度》作者：宋华琳
13、《行政法》，威廉•韦德著，楚建译，中国大百科全书出版社1997年1月版，P622、625；转见于《英国裁判所制度探源》 作者：陈小娟
14、《英国的行政裁判所制度》作者：宋华琳
15、《行政法》，威廉•韦德著，楚建译，中国大百科全书出版社1997年1月版，P629。转见于《英国裁判所制度探源》 作者：陈小娟
16、《行政法》，威廉•韦德著，楚建译，中国大百科全书出版社1997年1月版，P622、625；转见于《英国裁判所制度探源》 作者：陈小娟
17、参见《行政复议制度的发展》 作者：国家行政学院 袁曙宏
18、参见《行政复议制度的发展》 作者：国家行政学院 袁曙宏
19、《人民检察院行使行政复议权之我见》，作者，张弘，张刚，辽宁大学法学院