浅议行政复议机关工作人员行政责任的追究

    行政复议机关工作人员的行政责任是指行政复议机关工作人员违反《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的有关规定,依法应当承担的一种内部行政法律责任。它包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等责任形式。我国《行政复议法》第34条规定,行政复议机关违反本法规定,无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的,或者在法定期限内不作出行政复议决定的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;经责令受理仍不受理或者不按照规定转送行政复议申请,造成严重后果的,依法给予降级、撤职、开除的行政处分。《行政复议法》第35条规定,行政复议机关工作人员在行政复议活动中,徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的,依法给予警告、记过、记大过的行政处分;情节严重的,依法给予降级、撤职、开除的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。《行政复议法实施条例》第64条规定,行政复议机关或者行政复议机构不履行行政复议法和本条例规定的行政复议职责,经有权监督的行政机关督促仍不改正的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的处分;造成严重后果的,依法给予降级、撤职、开除的处分。

    从性质上讲,行政处分属于一种内部责任形式,内部责任往往囿于内部责任追究机制的弊端而流于形式。在实践中,通常会出现行政复议机关出于照顾关系而“支持”原行政机关工作的情况,或者对应当受理的行政复议申请不予受理,或者在复议过程中徇私舞弊维持明知违法的原具体行政行为。这使得行政责任追究存在一定难度,具体表现为:(1)追究行政责任的法律规范不完善。国家立法机关迄今还没有颁布过专门的追究行政责任的法律。《行政监察法》规定的行政监察机关职责虽然包含了检查国家行政机关遵守和执行法律、法规的情形,但其主要职责是监督行政公务人员违反行政纪律的行为。(2)追究行政责任的法律规范不明确。《行政复议法》和《行政复议法实施条例》对行政复议机关工作人员法律责任追究的规定还比较抽象,无确定的责任要件及追究责任的具体方式和方法的规定,特别是在行政主体办事程序不公开的情况下,不利于行政责任的追究。因此,对行政复议机关工作人员法律责任的追究在实际操作上难免会流于形式,其后果是对相关责任人员的责任追究常常会采取“大事化小、小事化了”的态度,这就损害了行政复议制度的公正性。因此,我们应采取措施完善我国行政责任追究机制:

    第一,完善责任的追究主体和启动机制。《行政复议法》第六章规定了行政复议机关及其工作人员的法律责任。就行政复议法律责任的追究而言,对于行政复议机关及其工作人员在行政复议过程中违反行政复议法所应承担的法律责任的追究主体和启动机制,《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的规定则让人费解。一方面,行政复议机关及其工作人员在行政复议过程中的违法行为怎么认定,谁来认定?另一方面,由谁来实施行政处分?应按照什么程序?《行政复议法》和《行政复议法实施条例》对这些都没有作出具体的规定,在实践中难于操作,这不能不说是一个缺憾。针对行政复议法律责任追究主体和启动机制的缺陷,我们建议采取以下措施予以完善:(1)在行政监察机关履行监察职能的基础上,可以考虑在各级人民政府下设立地位相对独立、级别高于各政府部门的行政复议监督机构,由这个机构启动行政复议法律责任追究程序,并设定行政复议监督机构及其工作人员依申请或依职权应启动而未启动的法律责任。(2)赋予行政相对人对行政复议机关工作人员责任追究的参与权。在现代行政中,行政相对人平等主体地位的日益凸显,行政相对人被赋予越来越多的参与权,因此可以考虑制定具体的程序规则,让行政相对人(行政复议申请人)介入到对行政复议机关工作人员行政责任追究的全过程中来。当行政复议申请人发现应受处罚的行政复议机关工作人员没有受到处分或者处分非常轻微时,可以向行政监察机关或行政复议机关的监督部门提出意见与建议,对行政复议申请人提出的意见与建议,行政监察机关或行政复议机关的监督部门要慎重对待。

    第二,完善责任追究的归责机制。行政复议机关工作人员承担法律责任与行政主体承担法律责任是有区别的,前者是以个人作为法律责任的承担主体,后者是以组织为法律责任的承担主体。在承担法律责任时,行政主体承担法律责任的归责原则有违法原则、过错责任原则,甚至是二者结合,分不同具体情形适用不同归责原则。而行政复议机关工作人员法律责任追究的归责原则,应当结合具体的法律规定来分析。《行政复议法》和《行政复议法实施条例》对行政复议机关工作人员的以下几种行为给予行政处分作了规定:无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请的行为,不按照规定转送行政复议申请的行为,在法定期限内不作出行政复议决定的行为、徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为。依据《行政复议法》第34条和《行政复议法实施条例》第64条的规定,对于受理行为、转送行为、作出复议决定行为,都是以作为形式存在,有较为客观的评判标准,不符合该标准的即构成不作为。对这些情形适用违法原则;同时,对受理行为、转送行为如果经责令仍不作为,并且有加重情节的,即“造成严重后果的”,则适用违法责任原则和过错责任原则的双重归责,依法给予降级、撤职、开除的行政处分。根据《行政复议法》第35条的规定,对于行政复议机关工作人员有徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为,如同刑法中对同类行为构成犯罪要求其在主观构成要件上必须存有过错一样,追究法律责任时也适用过错归责原则;情节严重的,则给予降级、撤职或开除等较重的行政处分。可见,对行政复议机关工作人员追究法律责任时,在归责原则上是针对不同情形适用不同归责原则,并且给予相应的行政处分,它似乎不存在“原则”与 “例外”的区分,也没有规律可循,只能是依据行政复议法的规定,具体情况具体分析,依法给予不同形式的行政处分。

    第三,完善责任追究时效制度。行政责任追究时效是指有权国家机关向有故意或重大过失的行政复议机关工作人员依法追究法律责任的时间期限,超过规定的期限,就不得追究违法行为人的法律责任。追究时效的性质属于消灭时效,时效制度的主要目的和作用在于保障负有监督职能的国家有权机关与行政复议机关工作人员之间的关系稳定,促使国家有权机关及早行使追究法律责任的权力。《行政复议法》和《行政复议法实施条例》以及相关法律法规没有对行政责任追偿的消灭时效作出规定,这是立法上的疏漏。这是否意味着行政责任追究没有时间限制,只要追究机关愿意,就可以在任何时候行使该权力?事实上,“任何权利(力)在法律上都是有时间限制的,权利(力)主体在法定的期间内不积极行使其权利(力),就会产生对其不利的法律后果”。假若有权机关不及时行使追究法律责任的权力,被追究人可能会一直处于忧虑状态,从而影响工作状态;或者随着时间的流逝被追究人可能会丧失履行义务的能力,亦有可能会造成举证困难,从而使行政责任追究无法实现,不利于监督行政公务人员依法行政——这与行政责任追究的目的是相悖的。在我国,学者们对行政法律责任追究时效的规定看法不一。有的认为追究时效应规定为两年,有的认为应规定为一年或者半年。我们以为,追究时效的长短应考虑既要保障效率又要体现公平,时效太长或太短都不利于效率和公平的实现,建议将追究时效规定为一年。该追究时效以行政时效的终点为起算点,即意味着行政时效的消灭之日即为追究时效的开始计算之时。具体说,对于受理行为、转送行为、作出复议决定行为,以《行政复议法》对这三类行为规定的行政时效,即自5个工作日的受理期限、7个工作日的转送期限、60个工作日的作出复议决定期限届满之日,即是责任追究的时效开始起算之日;对徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的法律责任追究,则以该被追究行为发生之日,作为责任追究时效的起算点。

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