省以下垂直领导的行政机关的行政复议管辖权问题
导读：
为了解决行政管理中的某些问题，近年来对工商、质量技术、地税、食品药品监督等行政机关实行省以下垂直领导。最近，贵州省的国土资源管理系统又实行了只对地、县两级国土资源局的局长、副局长垂直领导，而其他人员的人事管理、工资、复利等仍由地、县两级人民政府管理的新的半垂直管理体制。这是国家根据近年来社会经济发展的需要所采取的一项行政管理体制改革措施。今后采取省以下行政管理部门垂直管理体制的模式会逐步增多，原先隶属于当地政府序列的行政管理部门转而归口上一级相应行政管理部门垂直领导，由此引发的一个问题是当事人对这样的部门提起行政复议应当由谁受理管辖的问题。
由于《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)尚未对不服省以下垂直领导的行政机关作出的具体行政行为申请复议如何确定受理机关的问题作出明确，因此带来各地对此规定不一，导致行政复议管辖权问题与行政管理体制改革不配套，亟待以法律或行政法规形式予以规范。目前，不服省以下垂直领导的行政机关作出的具体行政行为，有的业务主管部门规定向上一级主管部门申请复议，有的地方规定由当事人选择，也有的地方规定向上一级主管部门申请行政复议。作出规定的效力层次也不尽相同，有的是以内部文件明确，有的是以政府规章明确，有的是以地方性法规明确。如何确定行政复议机关，是一个全国性的体制问题。如果没有法律的明文规定，容易造成案件受理和行政复议管辖上的混乱，往往带来国务院有关部门与省级人民政府、地方部门和当地政府间的相互埋怨和指责，导致在一些行政复议案件的受理上互相争管辖权或互相推诿。笔者认为，从克服地方保护主义和部门保护主义出发，应参照行政复议法第十二条第一款的规定，对此问题统一规定为：“对经国务院批准实行省以下垂直领导的部门的具体行政行为不服的，可以由申请人选择，向该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议。”，并在拟制定的《中华人民共和国行政复议法实施条例》中予以明确规范。其理由如下：
一、根据《行政复议法》立法本义，县级以上人民政府对省以下垂直领导的行政机关应有行政复议管辖权。
在行政法规尚未作出明确规定前省以下垂直领导的行政机关的行政复议管辖应如何确定，这是我们地县两级政府行政复议办案人员经常会遇到且不可回避的问题。以工商部门为例，对县级工商行政管理部门的具体行政行为不服提起行政复议，在行政管理体制改革以前，申请人可以选择向市一级工商行政管理部门申请复议，也可以向县级人民政府申请行政复议;而在行政管理体制改革以后，出现了对同级人民政府的行政复议管辖权提出异议并拒不执行行政复议决定的情况。工商部门的观点是：根据国家工商行政管理局《关于行政复议案件管辖权问题的答复》，认为省以下工商行政管理机关实行垂直领导体制后，地市工商行政管理机关为上一级工商行政管理机关的直属机构，不再是地(市)、县(区)人民政府的工作部门，因此对省以下工商行政管理机关作出的具体行政行为不服申请的行政复议，应由上一级工商行政管理机关管辖。笔者认为，根据《中华人民共和国立法法》第四十二条规定：法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。
该法第四十三条规定：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求，国家工商行政管理局无权解释法律。因此，国家工商行政管理局作出的答复不具有法律效力，不能作为执行的依据。且对实行省以下垂直领导的行政机关，不在《行政复议法》第十二条第二款中列举的“海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关”之内，根据《行政复议法》关于行政复议活动应遵循合法、及时、便民的原则，当事人对实行省以下垂直管理的行政机关作出的具体行政行为不服，可以选择向县级以上人民政府申请复议，县级以上人民政府对该类行政复议案件有管辖权。
二、根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及相关专业法，县级以上人民政府对省以下垂直领导的行政机关应有行政复议管辖权。
《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《组织法》)第五十九条第(五)项规定，县级以上地方人民政府管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境与资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。而行政复议管辖权是建立在行政管理权的基础上的，由于县级以上地方人民政府对本行政区的文化、卫生、环保等各项行政工作具有管理权，根据《组织法》的规定，县级以上人民政府有权撤销本级政府各部门和下级人民政府不适当的决定。且有关专业法规对实行省以下垂直领导的部门法律地位已作了明确规定，如《中华人民共和国税收征收管理法》第五条第二款规定：“地方各级人民政府应当依法加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导或者协调，…”。《中华人民共和国产品质量法》第七条规定：“各级人民政府应当把提高产品质量纳入国民经济和社会发展规划，引导、督促生产者、销售者加强产品质量管理，提高产品质量，组织各有关部门依法采取措施，制止产品生产、销售中违反本法规定的行为，保障本法的实施。”《中华人民共和国反不正当竞争法》第三条第二款规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查;法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。”从上述列举的由工商、质量技术、地税等实行省以下垂直领导的行政机关所执行的专业法律来看，县级以上人民政府都将承担一定的领导或者协调、监督或者管理的义务，不管人事权是否上划，但在法律上仍是政府的工作部门，他们在代表政府执法，其执法质量的好坏直接影响了政府的形象。因此，县级以上人民政府对实行省以下垂直领导的食品药品监督、质量技术、地税、工商行政管理等行政机关的行政复议案件应当具有管辖权。
三、根据全面推进依法行政的客观要求，应当将实行省以下垂直领导的行政机关的行政复议纳入县级以上人民政府管辖。
国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出：“完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督”。目前，我们对实行省以下垂直领导的行政机关行政行为的监督制约机制还不够健全，地方政府与这些半垂直部门之间的权责不统一。从《行政复议法》实施6周年的情况看，各级各部门已经逐步做到了依法行政，特别是公安机关的行政执法活动大有改观，笔者在桐梓县政府法制办工作体会很深，在《行政复议法》实施前，县级以上人民政府是不能够管辖公安机关的行政复议案件的，公安机关的治安行政处罚案件只能由上一级公安机关管辖，但上级公安机关作出的行政复议决定很简单，决定书中没有详细写明作出行政复议决定的事实、理由和依据，且上下级之间存在部门保护主义，导致维持率很高。而《行政复议法》实施后，县级以上人民政府依法受理了公安机关的行政复议案件，由于申请人到市、州、地政府(行署)公安机关申请行政复议不方便，因此，到县级政府申请行政复议的案件较多。在《行政复议法》实施的第一年，从政府受理的复议案件看，公安机关的部分行政处罚案件不是违反程序就是定性错误，我们县级政府坚持依法撤销，虽然公安机关的意见很大，但引起了公安内部对依法行政的重视，不到一年时间，他们办理的案件做到了严格遵守《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序，基本杜绝了联防队员代替公安干警调查取证的情况。通过政府的行政复议，一方面促进了部门的依法行政，另一方面也保护了公民、法人和其他组织的合法权益。我们认为，对类似这样的行政复议案件，上一级行政管理部门和同级人民政府都应有管辖权，这样既便于申请人提起行政复议，也有利于对其实施外部监督，建议制定《中华人民共和国行政复议法实施条例》时予以明确。[page]
从上述三点理由说明，不管是考虑法制的统一还是政府法制监督实践的需要，县级以上人民政府都应该有对实行省以下垂直领导的行政机关的行政复议管辖权。当然，有的学者提出县级以上人民政府对实行省以下垂直管理的行政机关既无人事权也无财权，如果被申请人不履行行政复议决定怎么办?笔者认为，行政复议决定书是行政法律文书，是可以申请人民法院强制执行的具体行政行为，如果当事人拒不履行，可以根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》申请人民法院强制执行。
最近，国务院法制办下发的《中华人民共和国行政复议法实施条例(征求意见稿)》第五十六条规定：“对经国务院批准实行省以下领导的部门的具体行政行为不服的，可以由申请人选择，向该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议，也可根据省、自治区、直辖市人民政府的规定，只向上一级主管部门申请行政复议。”，这一规定明确了“可根据省、自治区、直辖市人民政府的规定，只向上一级主管部门申请行政复议”。笔者认为不妥，因为行政复议的申请和受理制度应该全国统一，不应一个地方一个政策，为此，建议第五十六条修改为：“对经国务院批准实行省以下领导的部门的具体行政行为不服的，可以由申请人选择，向该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议。”，以便行政复议这一法律制度在全国统一实施。
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