公安机关作为肩负着特殊职能的国家机关，其行为的法治化程度直接关系到人民群众的切身利益。随着我国法治化进程的日益加快，对公安机关各项执法活动的要求也越来越高。为了规范和加强公安机关的办案程序，在原有《公安机关办理刑事案件程序规定》、《公安机关办理行政复议案件程序规定》等程序性规定的基础上，公安部于2003年8月26日颁布了《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《规定》），该规定已于2004年1月1日正式实施。《规定》的颁布施行使得公安机关办理行政案件的程序有了一部统一的、完整的依据，为有效防止公安机关在办理行政案件中的受案不规范、违法调查取证、滥用行政强制措施、越权处罚等违法现象提供了法制保障。这样，公安机关办理刑事案件、办理行政复议案件和办理行政案件的程序都分别有了统一的规定，从而使公安机关的执法程序更加趋于完善。

　　总体上来说，由205个条文组成的《规定》充分体现了现代行政程序意识，可以说《规定》是我国行政法学界行政程序理论研究成果的体现和运用，同时也是我国行政程序法律制度建设的重要成果。具体来说，《规定》有以下几个方面的重要特征：

　　一、强化程序的统一性。在我国现行行政管理体制下，公安机关承担着大量的行政管理事务，针对不同的行政管理事务和管理对象，公安机关的行为程序以及采取的具体措施也各不相同。为了规范公安机关办理行政案件的程序，保障公安机关在办理行政案件中正确履行职责，保护行政相对人的合法权益，《规定》从以下几方面对公安机关办理行政案件的程序予以统一规定：第一、整合有关法律规范，增强操作功能。目前，有关公安机关办理行政案件的程序，在《行政处罚法》、《治安管理处罚条例》等法律法规中有比较明确的原则性规定，同时公安部也制定了有关规章和规范性文件，对公安机关办理行政案件的程序作了相应的规定。虽然原有的法律、法规、规章以及规范性文件在规范公安机关行政行为程序方面起到了积极的作用，但是由于规范依据比较分散，加之规定本身的原则性强、操作性弱等特点，使得公安机关在实际办理行政案件的过程中有时仍然显得无章可循。这既不利于规范公安机关的行政程序，也不利于保护行政相对人的合法权益。而《规定》的基本出发点之一就是要整合有关法律规范中的程序性规定，使之集中统一，并具有较强的操作功能，使公安机关在办理行政案件时真正有法可依。第二、适用主体统一。在实践中办理有关行政案件的主体不仅是公安机关，而且还包括其业务部门等。为了使有关案件的处理程序能够统一，《规定》第2条明确规定：“本规定适用于公安机关及其业务部门依照法律、法规和规章的规定对违法行为人决定行政处罚以及强制戒毒、收容教育等强制措施的案件。”第13条规定：“依法具有独立执法主体资格的公安边防、消防、交通管理等业务部门和边防检查站，对行政案件的管辖，依照本规定执行，但法律、行政法规和部门规章另有规定的除外。”适用主体的统一使《规定》具有了更强的操作功能。第三、适用行为的统一。公安机关办理行政案件时所采取的行为有处罚和强制措施等不同的种类，以往由于缺乏统一的规定，使得公安机关在采取有关行为时没有统一的程序依据，尤其是在采取行政强制措施时更是如此。鉴于此，《规定》第2条明确界定了其适用的两类行为范围，一类是公安机关及其业务部门依照法律、法规和规章的规定对违法的行政相对人所进行的行政处罚，如警告、罚款、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证和执照、没收违法所得或非法财产、行政拘留等；另一类是公安机关采取有关行政强制措施的行为，如强制戒毒、收容教育。也就是说，公安机关及其业务部门依法作出行政处罚和采取行政强制措施的行为均要适用该规定。

　　二、强化人权意识。现代行政程序之区别于传统行政程序的最为重要的特征就是，现代行政程序将行政相对人提升为程序主体并予以尊重。基于这一现代行政程序理念，《规定》强化公安机关行政执法中的人权意识，凸现现代法治的人权保障精神。如《规定》第6条规定：“公安机关办理未满十八周岁未成年人的行政案件，应当根据未成年人的身心特点，保障他们的合法权益。”第65条规定：“对违法嫌疑人进行检查时，应当尊重被检查人的人格，不得以有损人格尊严的方式进行检查”。这是我国第一次在公安执法程序中明确提出尊重当事人人格尊严的要求。正是基于这样的要求，该条还规定“公安机关对违法嫌疑人检查应当由两名与被检查人同性别的人民警察进行。”体现公安行政执法程序中的人权意识的还有《规定》第38条、第52条、第60条、第62条等。例如，第38条规定：“违法嫌疑人在醉酒状态中，对本人有危险或者对他人的安全有威胁的，公安机关应当对其约束，也可以直接通知其所属单位或者家属将其领回看管。对行为举止失控的醉酒人，可以使用约束带或者警绳等进行约束，但是不得使用手铐、脚镣等警械。约束过程中应当注意监护，一旦醉酒人酒醒，立即解除约束。”对醉酒嫌疑人进行必要的约束，其目的在于保障其本人或者他人的生命财产安全和社会公共安全，维护正常的社会秩序。因此在采取约束措施时既要考虑到有利于保障其本人和他人的生命财产安全，维护社会公共秩序，又要防止约束手段对醉酒嫌疑者本人造成伤害或者有辱其人格尊严，否则，就有违采取约束的目的。第52条规定：“询问未成年的违法嫌疑人时，应当通知其监护人或者教师到场。确实无法通知或者通知后未到场的，应当记录在案。询问未成年的违法嫌疑人可以在公安机关进行，也可以到其住所、学校、单位或者其他适当的地点进行。”第60条规定：“询问未成年的证人、受害人。应当到其住所、学校、单位或者其他适当地点进行。必要时，也可以在公安机关进行。询问时可以通知其监护人或者教师到场。”对未成年人给予特殊的保护是我国宪法和有关法律确立的一个重要原则，考虑到未成年人的身心特点，在对未成年人进行询问时必须采取有别于询问成年人的方式，以更好地维护未成年人的合法权益。第62条规定：“对询问中涉及到的证人、受害人的隐私，应当为其保密。”该条的目的在于确保证人和受害人的隐私权不受侵害。

　　三、强调证据的合法性。《规定》第3条所规定：“公安机关办理行政案件应当以事实为根据，以法律为准绳。”这是公安机关办理行政案件应当遵循的基本原则。公安机关处理行政案件不仅要有证据，而且要有合法的证据。《规定》第25条在明确规定了证据的种类后强调了定案证据的真实性，即“证据必须经过查证属实，才能作为定案的根据。”第26条在指出“公安机关必须依照法定程序，收集能够证实违法嫌疑人是否违法、违法情节轻重的证据”之后则进一步强调：“严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗或者其他非法手段收集证据。以非法手段取得的证据不能作为定案的证据。”也就是说作为处理案件基础的合法证据必须符合两个基本条件：第一、必须是能够证明案件真实情况的证据；第二、获取证据的手段必须合法。关于行政机关在作出行政行为时的证据问题，在《行政处罚法》、《治安管理处罚条例》、《人民警察法》等法律中也有一些规定，但《规定》是第一次明确排除公安机关在执法程序中非法证据的效力。这一规定有利于从根本上防止公安机关用刑讯逼供等非法手段获取证据现象的发生，同时，这样的规定也是保障人权的基本要求。此外，《规定》还指出，公安机关向有关单位和个人收集、调取证据时，应当告知其必须如实提供证据。凡知道案件情况的人，都有作证的义务。生理上、精神上有缺陷或者年幼，不能辨别是非，不能正确表达的人，不能作为证人。作出这些规定的目的同样在于确保证据的合法性。

　　四、强调办案程序的公开、公正、及时。为了保护公民、法人或者其他组织的合法权益，《规定》第4条规定，公安机关办理行政案件应当遵循合法、公正、公开、及时的原则。公开是公正的前提。所以在《规定》中无论是行政处罚的作出，还是证据的调查，处处体现了办案程序的公开性原则。公正是公开的目的。为了确保公安机关处理行政案件程序的公正，《规定》作了多处公正性规定，例如第三章关于回避的规定，第37条关于“公安人员在调查时，办案人员不得少于两人，并应当向被调查人员表明执法身份”的规定，第74条关于“重新鉴定，公安机关应当另行指派或者聘请鉴定人或者鉴定机构”的规定等，都是行政行为公正性的具体要求和体现。行政行为不仅要体现公正，而且还要讲究效率。为此，《规定》作了许多有关提高行政效率的规定。例如，为了尽快处理案件，避免因讯问时间太长而侵害当事人的合法权益，第48条规定“违法嫌疑人被传唤到案后公安机关应当立即进行讯问查证。公安机关讯问查证的时间不得超过十二小时，但对案情复杂，违法行为依照法律规定适用行政拘留处罚的，经公安机关办案部门以上负责人批准，讯问查证的时间可以延长至二十四小时。不得以连续传唤的形式变相拘禁违法嫌疑人。非经强制传唤的，不得以限制人身自由的方式进行讯问。”在实际办案过程中，在特定情况下为了防止当事人转移、销毁证据，公安机关可以采取行政强制措施将有关证据予以先行登记保存，以确保案件能及时、正确地得以处理。但由于先行登记保存措施直接影响到当事人的财产权益，因此公安机关在采取该措施时必须非常谨慎。为了规范先行登记保存行为，《规定》第82条规定：“办案人员收集证据时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经公安机关办案部门以上负责人批准，可以将证据先行登记保存。对先行登记保存的证据，应当在七日内作出处理决定。逾期不作出处理决定的，视为自动解除。”为了保护公民、法人或者其他组织的合法权益，保证不因案件的调查工作而影响起正常的生活和工作秩序，也为了督促公安机关及时处理行政案件，避免因调查而使案件久拖不决，第88条规定：“对扣押的物品和文件，公安机关应当在十五日内作出处理决定，逾期不作处理决定的，公安机关应当退还当事人。”由于逾期不作处理决定，事实上就构成对相对人财产权益的侵犯，所以不管出于什么原因超过十五日不作出处理决定的，公安机关就有义务将扣押的物品和文件退还给当事人，这是公安机关必须履行的法定义务。也就是说，不管当事人是否提出退还的要求，公安机关都必须主动履行该项义务。

　　五、进一步丰富和发展了我国的听证制度。《规定》在我国行政立法史上的一个重要贡献就在于使听证制度进一步完善。《规定》第八章用了一章34条的篇幅规定了公安机关在处理行政案件中的听证程序，在诸多方面进一步丰富和完善了我国的行政听证制度。主要表现在：第一、进一步明确了听证适用的范围。《行政处罚法》中所规定的适用听证的范围是责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款等行政处罚。这在行政处罚的适用过程中经常引起一些纷争，如对停产停业的理解有时就很狭隘，从而不利于行政相对人合法权益的维护。《规定》第89条第1款则明确规定：“公安机关在作出下列行政处罚决定之前，应当告知违法嫌疑人有要求听证的权利：（一）责令停产停业、停机（计算机）整顿、停止施工等；（二）吊销许可证或者执照；（三）较大数额罚款；（四）法律、法规和规章规定违法嫌疑人可以要求举行听证的其他行政案件。”从该条的规定可见，凡是有停止行为的均给予当事人要求听证的权利，因为责令停产停业、停机整顿、停止施工等是限制相对人从事生产、经营活动的处罚形式，对相对人的影响甚大，给予其听证的权利有利于维护当事人的合法权益。上述规定还表明，已经颁布实施的或者未来制定的法律、法规和规章如果规定对行政处罚决定应当经过听证程序的则应当告知当事人享有听证的权利。同时该条第2款还对罚款的较大数额作出了具体的规定，并根据我国各地发展水平相差甚大的具体国情，规定“对依据地方性法规或者地方政府规章作出的罚款处罚，适用听证的罚款数额按照地方规定执行。”

　　第二、明确规定了听证会的听证内容。关于听证的内容到底包括哪些，这在理论界和实务界历来是存在不同观点的。而且以往的有关法律又没有作出明确的规定。例如《行政处罚法》第42条规定“举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证。”那么，对于行政处罚的法律适用要不要听证呢？这就给实践操作带来一定的困难。《规定》第92条规定：“听证主持人应当就行政案件的事实、证据、程序、适用法律等方面全面听取当事人陈述和申辩。”第111条规定：“违法嫌疑人可以就办案人员提出的违法事实、证据和法律依据以及行政处罚意见进行陈述、申辩和质证，并可以提出新的证据。”这就明确了听证的内容包括事实、证据、程序和法律适用四个方面，此外违法嫌疑人还可以就行政处罚的意见进行陈述、申辩和质证。也就是说听证主持人应当就行政案件的事实、证据、程序和法律适用四个方面的内容，在违法嫌疑人、第三人以及办案人员之间展开充分的陈述、申辩、举证、质证。这一关于听证内容的规定包含两方面的涵义：其一，听证必须就行政案件的事实、证据、程序、法律适用四个方面进行全面的辩论，而不能忽视其中的任何一部分内容；其二，听证只能就行政案件的事实、证据、程序、法律适用四个方面进行辩论，而不能就与本案无关事项发表观点。行政处罚意见实际上是事实、证据、程序和法律适用的具体结果。对听证内容的明确规定不仅解决了理论与实践中的困惑，而且对听证主持人以及参加听证人员均提出了明确的要求。尤其是听证主持人必须在举行听证之前，就应当对案件调查人员所认定的事实、证据、处理案件的程序以及所适用的法律依据有全面的了解，这样才能使听证会及时、正确地进行。

　　第三、明确规定了听证中的第三人。行政行为中的第三人已经越来越受到行政法学界的关注，这是行政法学关注公民、法人或其他组织合法权益的重要表现。《规定》在听证程序中于多处规定了第三人问题。如第97条规定：“与听证案件处理结果有直接利害关系的其他公民、法人或其他组织，作为第三人申请参加听证，应当允许。为查明案件，必要时，听证主持人也可以通知其参加听证。”该条不仅规定了第三人可以申请参加听证，而且还规定了听证主持人通知第三人参加听证的程序。这不仅有利于案件的处理，而且有利于维护第三人的合法权益。再如第111条规定：“第三人可以陈述事实，提出新的证据。”第113条规定：“违法嫌疑人、第三人和办案人员可以围绕案件的事实、证据、程序、适用法律、处罚种类和幅度等问题进行辩论。”第114条规定：“辩论结束后，听证主持人应当听取违法嫌疑人、第三人、办案人员各方最后陈述意见。”从这些规定可以看出，第三人在听证程序中实际上享有较多的权利，其权益得到了很好的维护。在行政程序中重视保护第三人的合法权益，是现代行政法的重要特征和发展趋势。

　　第四、在听证的具体程序中体现了现代行政法治精神。与《行政处罚法》等法律相比，《规定》在听证的具体程序规定中较好地体现了现代法治精神，主要表现在：其一、对当事人放弃听证或者撤回听证要求后又要求听证的情况作了有利于当事人的规定。要求听证是违法嫌疑人的权利，所以在规定可以要求听证的事项范围内，违法嫌疑人有权主张听证或者放弃听证，甚至在主张听证后有权撤回听证。但是在公安机关办理行政案件的实践中，违法嫌疑人在被告知享有听证权后，有可能因种种原因而放弃听证权，甚至在提出听证后又撤回听证要求。这时如果从形式上来看公安机关不经过听证程序而直接作出行政处罚决定，当然是完全合法的。但考虑到违反嫌疑人的现实状况，其不要求听证或者撤回听证要求有可能是因为经济原因，也有可能是时间原因，甚至也可能是迫于某种压力，而这些原因有时是难以分清的。因此，如果违法嫌疑人在放弃听证权利，或者提出听证后又撤回听证要求，但在听证有效期内又申请听证的，公安机关应当允许，否则，违法嫌疑人的听证权就可能在事实上被剥夺了。正是基于让违法嫌疑人能真正享有并能行使听证权，《规定》第101条明确规定：“违法嫌疑人放弃听证或者撤回听证要求后，处罚决定作出前，又提出听证要求的，只要在听证申请有效期内，应当允许。”虽然违法嫌疑人申请听证的时间只有三天，但该规定维护当事人合法权益的积极意义无疑是值得肯定的。[①]其二、对公安机关举行听证的时间作出明确的规定。为了防止公安机关拖延听证会的举行时间，使案件长期处于不稳定的状态，从而既影响当事人的合法权益，又可能影响社会稳定，《规定》第104条明确规定：“听证应当在公安机关受到听证申请之日起十日内举行。”根据该条规定，公安机关在收到违法嫌疑人的听证申请后，应当积极准备听证会，如尽快指定听证人员。通知当事人举行听证会的时间、地点以及其他有关事项，并在十日内举行听证。当然，为了维护违法嫌疑人的合法权益，如果违法嫌疑人确实因特殊原因而不能按时参加听证会的可以申请延期举行听证会，一般情况下只要理由正当，听证主持人应当同意违法嫌疑人的申请。为此，《规定》第105条规定：“违法嫌疑人不能按期参加听证的，可以申请延期，是否准许，由听证主持人决定。”但是如果违法嫌疑人未经听证主持人同意而擅自不出席听证会的，则听证主持人应当终止听证。其三、对听证笔录的内容及其运用作出明确的规定。听证笔录在正式听证程序中具有重要的作用，但我国以往的有关法律如《行政处罚法》等对此并未作出很好的规定，从而使得听证程序的应有功能未能得到充分的发挥。《规定》则在这一重要问题上从现代行政程序的本质要求出发，对听证笔录的内容及其运用作出明确的规定，从而把我国的听证制度大大推向前进。《规定》第118条对听证笔录的内容作出了具体明确的规定，包括“（一）案由；（二）举行听证的时间、地点和方式；（三）听证人员的姓名、职务；（四）听证参加人的姓名、单位或者住址；（五）办案人员陈述的事实、证据和法律依据以及行政处罚意见；（六）违法嫌疑人或者其代理人的陈述和申辩；（七）第三人陈述的事实和理由；（八）办案人员、违法嫌疑人或者其代理人、第三人质证、辩论的内容；（九）证人陈述的事实；（十）违法嫌疑人、第三人、办案人员的最后陈述意见；（十一）其他事项。”对听证笔录的内容作出详细记载，有利于案件的正确处理。为了使违法嫌疑人和证人了解听证笔录的内容，《规定》第119条规定，听证笔录应当交由违法嫌疑人阅读或者向其宣读。听证笔录中的证人陈述部分，应当交由证人阅读、或者向其宣读。如果违法嫌疑人或者证人认为听证笔录有误的，还可以请求补充或者改正。最后听证笔录要经过违法嫌疑人和证人的确认。为了使公安机关公正合法地对案件作出处理决定，在听证结束后。听证主持人应当根据听证情况写出听证报告，连同听证记录一并报送给公安机关负责人。听证报告的内容应当包括案由；听证人员和听证参加人的基本情况；举行听证的时间、地点和方式；听证会的基本情况；案件事实；处理意见和建议。尤其值得注意的是《规定》第122条规定，“公安机关负责人应当根据听证情况”对案件作出处理决定。这一规定表明，公安机关在处理行政案件的程序中，如果是经过听证的，则听证笔录就是作出处理决定的唯一依据。这是现代行政程序的本质要求。

--------------------------------------------------------------------------------

　　[①]行政诉讼中原告撤诉后又重新起诉的问题与此有类似之处，但最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第36条第1款规定：“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。”根据这一规定，原告撤诉后以同一事实和理由再行起诉的，即使在法定起诉期限内人民法院也不予以受理。可能是考虑到人民法院撤回起诉的裁定确有可能发生错误，《解释》第44条第（9）项规定“已撤回起诉，无正当理由再行起诉的，”人民法院应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。根据这一规定，如果原告撤回起诉后又重新起诉的，只要有正当理由，人民法院就应当受理。但是，问题在于如何认定这里所谓的“正当理由”。笔者认为，行政诉讼中原告撤回起诉后又重新起诉的问题，应当借鉴《公安机关办理行政案件程序规定》第101条的规定。

　　中国公法网·黄学贤