内容摘要： 相对于西方发达国家来说，我国的法律制度远远落后于它们，这不仅仅是因为发达国家的法律制度具有两三百年的历史，更重要的是我国的法律制度是在完全抛除了 封建社会的法律，在一清二百的基础上建立起来的，其中大部分是引用前苏联的法律。很多法律也是后来我们自己在社会实践下制定的，其中行政诉讼诉讼法和行政 复议法就是分别在1989年和1999年，国家根据我国的实际需要制定的。法律永远是滞后的，所以每一个部门法典都会存在一些弊端，这是毫无疑问的，因此我国的行政复议法同样存在这样的问题。

关键词： 行政复议 终局裁决 行政诉讼 申诉

我 国是一个多民族的社会主义国家，在处理社会各种矛盾纠纷的时候，自然会有别于其他国家，因此在处理行政纠纷中有行政复议和行政诉讼这两中不同的救济途径或 者说手段，而且在行政复议中，有些是具有终局性的，这无疑给那些合法权益被行政机关侵犯的公民、法人或其他组织造成更大的损害和不公，使受害人在选择行政 复议，最终得到的是他所不满意的终局性裁决，这样会在某种情况下不但会给受害人造成损害得不到赔偿，而且可能会给国家的利益造成损失。因此，笔者根据一些 实际需要，提出对这种终局性行政复议裁决的观点。[page]

一、什么叫行政复议？行政复议是指公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，按照法定的程序和条件向做出该具体行政行为的上一级行政机关或法定机关提出申请，由受理申请的行政机关对该具体行政行为进行复查并做出复议决定的活动。①

行 政复议是公民、法人和其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益时向上一级行政机关申请复议，请求复议机关依法保护其合法权益的法律制度。行政机关代 表国家行使权力，有国家作为后盾，因此，行政活动的特征及其广泛性，决定了被管理者的合法权益经常可能受到侵害，行政复议即在于为公民认为自己的合法权益 受到侵害后提供保障。在保护公民、法人和其他组织合法权益的两类主要救济制度中，行政复议比行政诉讼具有受案范围广、效率高、不收费的特点，而且由于在行 政系统内部有上级监督作为保障，这样就更加易于为行政相对人所接受，因此，行政复议就可能成为行政相对人乐于选择的救济制度。

我 国的行政复议法里规定了行政复议的范围，其中包括：一、行政处罚案件；二、行政强制措施案件；三、许可证管理案件；四、行政确权案件；五、侵权法定经营自 主案件；六、农业承包合同案件；七、违法要求履行义务案件；八、行政许可案件；九、不履行法定职责案件；十、行政给付案件。这十种具体行政行为是各行政机 关经常性的行为，在做出这些具体行政行为的过程中，难免会给行政相对人造成侵害，侵犯了行政相对人的利益。因此相对人在利益受到侵害的时候，在诉讼时效内 到有关机关进行申请复议或直接到法院提起诉讼，相对人考虑到行政复议的简便、以及专业性，一般会先选择行政复议，受理机关就会利用专业的知识进行审查，作 出相对比较公正合理的裁决，但有些复议又是终局性的，一旦受理机关作出的裁决是终局性的，那么无论申请人对作出的裁决满不满意，都不能够再到法院提起诉 讼，这样无疑使有些权利确实受到侵害，而申请复议又没有得到合理处理的相对人的利益得不到赔偿，这不但给受害人造成损失，同时国家也在某种程度上受到了损 失，这样会使人们对国家产生不信任感。[page]

二、 什么叫行政终局裁决行为？行政终局裁决行为是指法律规定的由行政机关作出的最终决定行为。②由于行政终局裁决行为意味着剥夺了公民、法人或者其他组织对该 行为的诉权和人民法院对该行为的司法审查权，因此，行政终局裁决行为必须是法律规定的，所谓“法律”是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范 性文件。无论这种终局裁决是什么法律规定的，它都完全剥夺了行政相对人的诉权，使得行政相对人的申请在得到终局裁决以后，对作出的裁决由不满意时，却又不 能够到法院提起诉讼。目前我国共有三部法律规定了行政终局裁决行为：

1、《中华人民共和国外国人入境出境管理法》规定，受公安机关处罚或拘留处罚的外国人，对处罚不服的，可以向上一级公安机关提起申诉，也可以直接向人民法院提起诉讼，如果选择向上一级公安机关申诉的，上一级公安机关作出的裁决为最终裁决，不得再向人民法院起诉。

2、《中华人民共和国公民处境入境管理法》作了与上述第3项相同的规定。

3、《中华人民共和国行政复议法》第30条规定，根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的堪定、调整或者征用土地的决定，自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为终局裁决。

4[page]、《中华人民共和国行政复议法》第14条，对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请复议，对行政复议不服的，可以向人民法院提起诉讼，也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定所作的裁决为最终裁决。

法 律设定行政终局裁决行为，是出于考虑到有的行政行为的专业性比较强，而且比较复杂，人民法院行使合法审查权有一定的难度；有的行政行为涉及到国家安全等事 项，行政争议的解决需要及时而迅速，比如依出入境管理法所实施的行为。这种考虑也是有一定的道理的，但是在有些情况下，比如《中华人民共和国行政复议法》 第14条规定的内容，这种考虑就是多余的，或者说是一种借口，借这种考虑担忧而不愿意承担被告的责 任。中国人一贯以来就有不愿意做被告的心理，好像做被告是很丢脸的事情，害怕自己承担败诉的责任，早知今日，又何必当初呢？当初作出这种行为的时候怎么就 没有好好想想后果呢？不然人家怎么会把你告到法院，那么多的行政机关不告，为什么他要单告你一个呀？要不是因为你做出的行为侵犯了他的权益，人家会告你 吗？公民也不是那种专门吃饱了饭没事惹事干的人。

《行政复议法》第14条 规定，国务院依照本法的规定所作裁决为最终裁决。这种最终裁决意味着剥夺了行政相对人对该行为的诉权和人民法院对该行为的司法审查权。从另外一个角度说， 国务院的这种行政行为具有最终效力，那么就与“诉讼是保障公民权益的最后一道屏障”相矛盾相违背了，国务院的这种行政行为无疑地把法院司法审查权挡在了法 院自家的门外，这就使得法院对这种公民的诉权的保护也是有心无力了，显得多么尴尬。在别人看来，司法权拿这种国务院的行政行为一点办法也没有，在一个法制 国家是不可能出现这种司法权拿行政权没有办法的现象的。任何一个法制国家的司法权都是高于行政权的，在美国，总统作为国家首脑，他代表国家做出的行为，仍 然要受到美国联邦法院的审查，这说明了在美国这个法制国家里，行政权是不可能和司法权相抗衡的，行政权仍然需要接受司法权的审查。[page]

三、 从行政复议的概念可以看出，行政复议仍然是一种行政行为，只是这种行政行为比其他具体行政行为更具有特殊性，其特殊性在于行政复议是上一级行政机关或法定 机关对行政机关做出的具体行政行为进行审查，审查这种具体行政行为是否合法和合理。无论审查的内容和结果是什么，它始终还是一种行政行为，在任何一个国家 里，行政行为都不是国家处理纠纷的最后一道屏障，国家司法行为（具体指诉讼行为）才是国家处理一切纠纷的最后一道屏障。从另一个角度来说，任何行政行为都 不能够是终局性的，否则就会变成一种行政干预司法。我们大家都熟悉的美国总统，他代表美国政府做出的行为都是国家行政行为，但是，美国最高法院仍然可以对 他的这种国家行政行为进行司法审查，这种司法审查说明在美国最高行政行为仍然要受到法院的审查，一旦审查认为这种行政行为违法，将会被彻底否决。在英国和 日本，首相行为和总统行为也一样要受到司法机关的审查，这同样说明他们这些国家的行政行为不具有终局性的，司法审查行为才具有最终效力。

同 美国相比较，我国的法律制度是没有美国完整发达的，美国是一个高度的法制国家，而我国目前只是刚刚跨进法制社会，更严格地说，我国现在并没有到达法制社会 的地步。要我国行政机关的行政行为做到和美国同等水平，也是不可能的，不但我国的公务员的法律知识不够，而且整个国家的体制也没有达到那样的水平。但是对 一些大的原则或者是制度，我们应当要做到符合法制社会的基本要求，如果大原则都不能够把持好，那么还谈什么法制呢？我们现在的中国不是君权至上的独裁专政 国家，而是一个人民民主、人民当家作主的社会主义国家，所有的人都必须服从于、服务于法律，政府同样要按照宪法和其他法律规定来行使国家权力，政府对自己 的行为必须负责，因此而产生的不利后果同样要承担责任，决不容许有个人或者组织等站在法律的头上，对自己的行为后果不愿意承担责任。人民把整个国家交给政 府管理，那是因为人民相信你这个政府能够为人民谋福利，能够让大家过上平安幸福的生活，如果政府的行为违法而侵犯了人民的合法权益，那么就应当承担应有的 责任，给受害者赔偿损失，别忘了这个权力是人民给予你的。[page]

国 务院作为我国的政府机关，代表国家行使权力。各部委、省、自治区和直辖市人民政府在管理人民的过程中，违法侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益，承担 责任是毫无疑问的，但是行政相对人在选择救济途径的时候，好像有点难于作出决策，因为考虑到诉讼的成本，大多数行政相对人都会选择行政复议，而不选择行政 诉讼，行政诉讼不但经济成本大，而且结案时间长，相对于行政复议来说，不用交受理费，而结案时间也短。但是根据《中华人民共和国行政复议法》第14条 的规定，对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请复 议，对行政复议不服的，可以向人民法院提起诉讼，也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定所作的裁决为最终裁决。在这里，国务院作为政府机关，同样 是行政机关，那么凭什么它所作的裁定为终局性裁定呢？它有什么法理依据呢？难道它仅仅是因为国家最高行政机关就有这个权力吗？那么我国的最高法院是作什么 用的？难道是作为国务院的陪衬品？任何国家都是司法权高于行政权的，没有哪个国家行政权高于司法权的，除非是个人独裁专政国家，但是我国不是个人独裁专政 的国家，而是一个人民民主专政的国家。如果国务院的行政裁决具有终局性，那么势必把司法权挡在了法制社会的门外，一个国家的法院不具有完整的司法权，那么 这样的法院还是完整的法院，司法权还是完整的司法权吗？这样的制度与法官在审理行政案件的时候，突然坐在旁边的政府人员站起来要求法官停止审理有什么区别 呢？其实这样不就是一种典型或者是间接的行政干预司法吗？那么还何来的谈法制呢？

法 制国家是绝对不容许有行政干预司法的现象出现的，不管是直接的或者是间接的干预，放眼望之，哪一个法制国家有行政干预司法的现象呢？美国没有，英国同样也 没有，这些都是实实在在的法制国家，一个完全的法制的国家，司法权是完整而且也是完美的，行政权永远受司法权的审查，只要公民、法人或其他组织对行政行为 不服，而向法院提起诉讼，不管这种行政行为是原具体行为还是复议行为，也不管是哪个政府机关做出的，法院就有权受理，哪怕所有的判决裁定对原告不利的，起 码能够说明法院的司法权不被受到限制。我们国家现在不是说要建立一个民主、法制的社会主义国家吗？什么叫法制？首先要搞清楚这个概念，简单地说，法制就是 一切公民、法人、组织以及国家机关等都必须服从于服务于法律，而司法权才是而且必须是真正保障公民、法人、组织的最后一道屏障，否则就不是真正的法制社 会。[page]

四、 行政复议是司法权的一个分支，而终局性行政裁决则是法制社会的“怪胎”，在一个讲法制的中国，是不应当有这种“怪胎”出现的，只要有这种“怪胎”出现，司 法权就势必会受到影响，司法权就会被剥夺一部分，那么司法权就成了“残疾人”，司法权一旦残疾，那么国家的权力就会受到影响，公民、法人、和其他组织的权 利就不能够得到很好的保障，因为最后一道屏障已经有了残缺，连它自己都没有办法来争取自己应有的权力，那么它又有什么能力来为他人争取权利、保障他人的合 法权益呢？完整的司法权是绝不容许有任何“怪胎”存在的，要想真正走上法制社会国家，就不应当有终局性行政裁决的出现，这种终局性的行政裁决剥夺了法院的 一部分司法权，这样在外人看来，我国的司法权就成了形式主义了，这样会使更多的国家机关利用手中的权力来干预司法，实际上也的确有很多政府部门在干预司 法。我国的现在政府体制，法院的财政已经被地方政府控制着，经济基础决定上层建筑的理论，法院为了发放工资等问题需要向财政部门要钱，有时候也就不得不违 背事实去作出不公正甚至是不合法的判决。而现在还来一个终局性行政裁决，这不是使法院有苦难言吗？更苦的是行政相对人，自己受损失的合法利益得不到复议机 关的支持不要紧，现在反而不能够到法院提起诉讼，这样对行政相对人公平吗？

一 个法律的好与坏，不是按照政府的意思制定，而是要符合绝大多数人的利益来制定，必须以法理来作根据，没有法理作根据的法律是一个好法律吗？这种法律迟早是 被否定的，因为它不符合、甚至是违背绝大多数人的根本利益。法律既然是统治阶级为了维护自己的利益而制定的，那么我国谁才是真正意义上的统治阶级？我国是 人民民主专政的国家，统治阶级当然是人民，那么由人民自己制定的法律当然要符合人民自己的利益，一切不符合人民利益的法律都不是人民所需要的法律。《中华 人民共和国行政复议法》第[page]14条规定的这种终局性行政裁决是不符合人民的根本利益的，人们的合法利益受到了侵害，就应当有一个讨回公道的地方，这种终局性裁决使得人们失去了对行政复议不服而提起诉讼的权利，行政相对人对法院就成了可望而不可及了。

国 务院作出的具体行政行为（非国家行为），公民、法人或其他组织认为侵犯了其合法权益的，有权直接向人民法院提起诉讼。既然国务院在此种情况下要作为被告， 那么再做一次被告又何妨？更何况在行政复议里，如果没有改变复议请求，即维持原行政机关作出具体行政，也不会作为被告而被请进法院。只有改变了复议请求的 情况下，才会作为被告被请进法院。事实上这种做被告的担心完全是多余的，如果申请人复议请求能够得到支持，还会再去法院起诉国务院吗？相对人还必须考虑一 下他的诉讼成本呀？况且又有谁愿意跟国家对着干呢？

谈 法制就不能够把司法权让步给行政权，不管是直接的还是间接的让步。只有完整的司法权，我们才有可能谈法制，那种把司法权挡在法院门外的行政终局性裁决都与 法制相矛盾相违背的。因此，法制社会的今天，我们还保留着这种国务院的特权是不应该的，应当把《中华人民共和国行政复议发》第14条的内容的最后一部分“国务院依照本法的规定所作的裁决为最终裁决”废除，而改为“申请人对国务院依照本法的规定所作的裁决不服的，有权向人民法院提起诉讼”。

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①摘自：张树义《行政法于行政诉讼法》高等教育出版社2002年第一版P139

②摘自：张树义《行政法于行政诉讼法》高等教育出版社2002年第一版P187