【内容提要】一般认为,我国行政诉讼被告资格的确认规则是“谁主体,谁被告”。但这一规则不管从理论上还是从实践上讲都是存在着较大的缺憾。有必要对我国的行政诉讼被告的确认规则进行反思,为确立新的行政诉讼被告规则提供理论支撑。

  一 .我国现行行政诉讼被告确认规则

  一般认为,现 行行政诉讼被告确认规则是:“谁主体,谁被告”。就是说,不是行政机关或法律法规授权的组织,就不是行政诉讼的被告。“被告只能是行使行政管理权、作出具 体行政行为的行政机关或组织。这既是行政诉讼的特征,也是被告的首要特征。”[①]“享有行政诉讼的行政机关或组织,必须是享有行政实体上的权利能力的行 政机关或组织,即必须具备行政主体资格。”[②]“被告必须是享有国家行政职权的、有权作出具体行政行为的行政机关或法律法规授权的组织,这是行政诉讼被 告区别于其他诉讼的重要特征。”[③]“被告须是行政机关或者法律、法规授权的组织。”[④]“…成为行政主体的法定条件主要有三:一是必须是行政主 体;…”[⑤]“面对庞大的行政组织系统,以及复杂的行政活动,行政诉讼被告确认的规则是:谁主体,谁被告。”[⑥]“而对行政诉讼被告资格的认定,也是 建立在行政主体理论基础之上。”[⑦]“传统范式的目的之一就是要在理清外部责任归属的基础上规范行政行为,更直接与行政诉讼被告之确定有相当的勾连,具 有明显的维护公民权益之内涵。”[⑧]

  这一观点也被 法律和司法解释所采信。我国《行政诉讼法》规定只有行政机关、被授权组织和委托行政机关才可以作为行政诉讼被告。《最高人民法院关于贯彻执行<中华 人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》第19条规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关与非行政机关共同签署作出的处理决定不服,向人 民法院提起行政诉讼的,应以作出决定的行政机关为被告,非行政机关不能当被告。…”