我国行政诉讼法第二十五条第三款规定:“两个以上行政机关作出同一具体行政行为的,共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告”。这一规定明确了行政诉讼共同被告的基本含义。行政诉讼共同被告应具备两项主要条件:

(一)主体条件

共同被告是两个以上被告在同一个案件中的合并,属于诉讼主体的合并,在行政诉讼中作为共同被告的主体必须是两个以上的行政机关。

行政诉讼法第二十五条第四款规定:“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为,该组织是被告。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若 干问题的解释》第二十条第三款规定:“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出所机构或者其他组织,超出法定授权范围实施行政行为, 当事人不服提起诉讼的,应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”这里所称的“组织”、“机构”是非行政机关的组织和机构,但它们依法律、法规或者规章的 授权而有权实施某些具体行政行为,由此也会引起相对一方的不服而被起诉,成为行政诉讼的被告。在理论上和实践上都不能排除另外两种共同被告的形成。

第一,两个以上由法律、法规或者规章授权的组织或者机构作出同一具体行政行为,共同作出具体行政行为的该类组织和机构也是共同被告。

第二,一个以上行政机关和一个以上法律、法规或者规章授权的组织或机构共同作出同一具体行政行为,该行政机关与该组织或者机构也将是共同被告。

(二)主体的客观行为条件

两个以上的主体,并不就是共同被告,两个以上的行政机关(包括法律、法规或者规章授权的组织和机构)不能任意结合为共同被告,它们必须要具有能成为共同被告的必须联系,这涉及主体客观行为的条件,即它们必须共同作出同一具体行政行为。

1.在共同作出同一具体行政行为中,所谓“共同作出”应如何认定?

两个以上行政机关共同作出具体行政行为通常有一种法律形式,就是相应的法律文书,即两个以上行政机关共同制作和签署盖章,共同作出具体行政行为的有关法律 文书。如两个行政机关均有署名盖章的一份《行政处罚决定书》或者《行政处理决定书》等。有这类法律文书,即能证实两个以上行政机关共同作出了具体行政行 为。除此之外,还会有以下几种状况: