行政诉讼的被告不是行政机关的工作人员,而是行政机关本身。在行政诉讼中,行政主体始终作为被告,这是行政诉讼的一大特点。根据行政诉讼法和最高人民法院有关司法解释的规定,行政主体作被告的情况主要有以下几种:作出行政行为的行政机关作被告;改变原行政行为的复议机关作被告;由法律、法规授权的组织所作的具体行为,该组织是被告;委托某一组织作出行政行为的,委托的行政机关是被告;行政机关的内设机构、派出机构作出行政行为的,该行政机关是被告;行政机关被撤销的,继续行使其职权的行政机关是被告。

  如果有被告资格的主体被撤销,其被告资格转移给其他行政机关。这里需要把握的问题是:被告资格转移的条件。有被告资格的行政机关或授权组织被撤销,在法律上该主体已经被消灭。行政机关被撤销后,其职权继续由其他主体行使的,如职权归入新组建的行政机关,分别由两个机关行使或者被收归人民政府。被告是继续行使职权的机关。行政机关被撤销的,其行政职权随政府职能转变而不复存在,下放到企业或社会组织的,由作出撤销决定的行政机关为被告。

  行政诉讼法第四十九条规定了提起诉讼需要符合的4项条件。就行政诉讼起诉、立案而言,该条第二项所列“明确的被告”起诉条件,并不容易理解和掌握。实践中,对该项规定的理解与认识偏差,一定程度上影响了行政案件的立案和审理。

  笔者认为,“明确的被告”这一起诉条件可以从以下几个方面进行理解。

  一、明确的被告要求该被告应是行政主体

  行政诉讼不同于民事诉讼、刑事诉讼,是关于“民告官”的制度。行政诉讼中的被告是恒定的,即只能由行政机关等行政主体充当。普通的公民、企业法人或非法人组织等不能作为行政诉讼的被告。

  行政诉讼中明确的被告首先要求该被告应是行政主体。根据行政诉讼法第二条的规定,被告应是行政机关或者法律、法规、规章授权的组织等行使行政管理职权的主体。因此,原告在行政起诉中将公民个人或者党的机关、人大、政协、法院、检察院等非行政主体作为被告对象的,应认定为不符合起诉条件中关于明确的被告这一起诉条件要求。

  二、明确的被告应是清楚、可以指认的被告

  一般而言,原告起诉时所列的被告,需要有被告的单位名称、住所地、法定代表人或主要负责人姓名等相关信息,以便人民法院立案受理和审理。对原告而言,其所列的被告信息应是清楚的,可以具体指认的。

  虽然,起诉时原告可能未提供或正确提供被告的住所地、法定代表人等信息,但至少其所列的被告名称应尽量准确并可以据此得到确定,以此区别于其他行政主体。比如,原告起诉所列被告为区城管局,虽然其确切的名称是区城市管理行政执法局,通常应认为该被告名称还是清楚的,能够具体的指认,不会影响到立案。当然,若原告所列被告的名称不够清楚、难以区别于其他行政主体而容易引起混淆或者以明显不存在的行政主体为被告,实务中应认为该被告不能够明确。

  三、明确的被告应是具体的被告

  这里的具体是指作为被告对象的行政主体需要具体,即原告所列的被告应具体到是一个被告、还是两个或多个被告等。对行政行为不服起诉,可以根据行为作出主体确定的被告对象一般只有一个,而不会是两个或多个。原告不能以模棱两可的方式列明实施某一行为的行政主体,可能是这个,也可能是那个,而均将其列为被告,以增加被告适格的胜算。

  除行政行为共同作出或者复议机关决定维持原行政行为等作为共同被告的情形,起诉条件中明确的被告并不需要多个被告。比如,对房屋征收决定不服以作出征收决定的县区政府为被告,若原告还以征收办、住建局或者乡镇政府等一并作为被告,显然该被告是不够具体的。实践中,无论原告出于何种原因,在一个诉讼中列明多个被告或需要选择确定被告,除符合共同被告的情形下外,通常应认为该被告不够具体,不符合明确的被告要求。对此,人民法院立案时可以给予必要的诉讼指导,若坚持起诉,应以不符合起诉条件为由裁定驳回。

  四、明确的被告不等于被告主体适格

  行政诉讼中明确的被告是起诉条件,立案登记时对所列被告的要求程度并不高。起诉条件中要求的明确的被告,并不等于原告所列被告主体适格。起诉中有无明确的被告是起诉条件,是否具备影响起诉能否立案的问题;而被告主体是否适格,更多的影响到立案后行政案件的程序或实体处理问题。因此,原告起诉所列被告是否符合行政诉讼法第二十六条及司法解释关于适格被告的规定,不应影响行政案件的起诉和立案。

  人民法院实行立案登记制,虽然立案时并不审查被告是否适格的问题,但为减少讼累、节约司法资源和化解行政争议,人民法院立案时可以根据已有的法律规定和原告所提交的诉讼材料等综合分析原告起诉时的被告,以此给予当事人必要的法律释明,建议原告变更被告、修改诉状,减少原告程序性的败诉风险。

  (作者单位:江苏省淮安市中级人民法院)