对行政诉讼第三人概念有关问题的探讨
导读：
关于行政诉讼第三人的概念，理论界比较通行的看法是，所谓行政诉讼第三人是指与被提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系，通过申请或法院通知的形式;参加到诉讼中来的公民、法人或者其他组织。①
对于行政诉讼第三人的解释，学者们的观点则不尽一致。有的将其归纳为三条：1、第三人与本诉所争议的诉讼标的——具体行政行为有直接的利害关系。2、第三人须是参加到他人诉讼中来的公民、法人或其他组织。3、第三人在法律上有独立的法律地位。②也有学者将其归纳为：1、与提起诉讼的具体行政行为有利害关系;2、相对于原告、被告而言，是与被诉具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织以及行政机关;3、在诉讼期间参加诉讼;4、申请参加诉讼或者由法院通知参加诉讼。③还有的学者将其表述为：1、行政诉讼第三人参加诉讼的根据，是同提起诉讼的具体行政行为有利害关系(包括直接的利害关系和间接的利害关系);2、行政诉讼第三人参加诉讼的目的是为了维护自己的合法权益;3、行政诉讼第三人参加诉讼的时间，必须是在他人诉讼已经开始，终局判决作出之前;4、行政诉讼第三人参加诉讼的方式。是由自己申请或人民法院通知而参加。④
以上学者的观点，在如下问题上的认识是一致的：一是第三人与被诉具体行政行为有利害关系，二是第三人是在他人诉讼已经开始且尚未结束前参加诉讼，三是第三人有独立的诉讼地位，四是第三人参加诉讼的方式是由自己申请或人民法院通知而参加。争议则集中在如下三个方面，而这三个方面基本概括了学界的分歧。
(一)行政诉讼法所称的“利害关系”是否仅限于直接利害关系?
认为这种利害关系仅指“直接利害关系”的学者认为，由于第三人与被诉具体行政行为有法律上的权利义务关系，即该具体行政行为已经在客观上调整或涉及到了作为第三人的权利义务，所以该具体行政行为在法律上的存在与变动，就直接决定了被行政行为所调整或涉及的第三人的权利义务变化。所谓直接联系，就是指该具体行政行为直接调整或涉及第三人的权利义务，而不是通过其他法律关系作为中介予以调整。且这里所形成的法律关系只能是行政法律关系，而不是其他法律关系如民事法律关系。⑤毫无疑问，对利害关系的这种定性将缩小第三人的范围。对于非直接受到被诉具体行政行为不利影响的个人、组织⑥来说，显然是十分不利的。这种解释与我国行政诉讼法中最大限度保护个人、组织合法权益的价值目标，显然是相悖的。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》(试行)第21条规定：“行政诉讼法第27条中的‘同提起诉讼的具体行政行为有利害关系’，是指与被诉具体行政行为有法律上的权利义务关系。”可见，司法解释没有把“利害关系”局限在“直接”利害关系的范围以内。其实，在审判实践中，人民法院也没有把第三人范围局限于与被诉具体行政行为有直接利害关系、而是作了扩张性解释和应用，即把与被具体行政行为有间接利害关系的个人、组织也纳入第三人的范畴。间接利害关系包括与具体行政行为所认定的事实有利害关系和与判决结果有利害关系、以及与被诉行政主体的相对方有民事法律关系的个人、组织等。
下述案件可以说明这个问题。原告袁某到商店购物，与店主发生争吵、撕打，帮工王某出手殴打了袁某。事后，该县公安局认定袁某扰乱公共秩序，作出罚款100元的行政处罚;认定王某殴打他人，作出罚款150元的行政处罚。袁某复议后又提起诉讼。王某未提起复议和诉讼。法院认为王某与原告起诉被告的处罚裁决有利害关系，通知其作为第三人参加诉讼。但是判决结果未改变第三人的权利义务。有人认为，被告分别对袁某和王某作出处罚，是两项互相独立的具体行政行为，因而，王某与被诉的具体行政行为没有关系，至少没有直接利害关系。将其列为第三人是不合适的。但是，法院认为，王某虽然与被告处罚原告的具体行政行为没有权利义务上的利害关系，但是存在事实认定上的利害关系，即法院审查被告对原告处罚所认定的事实的同时，实际上在很大程度上又要审查被告对王某处罚所定的事实。如果法院否定被告对原告所认定的事实，将可能对王某带来同样的结果，这种认定事实上的利害关系，也属于法律上利害关系。⑦显然，它不是所谓的“直接的利害关系”。
所以，理解行政诉讼法关于第三人与被具体行政行为的“法律上的利害关系”的规定，应以被诉具体行政行为对个人、组织的权利义务已经或将会产生实际影响为标准，无需区分利害关系是直接还是间接，更不能将其限制为“以行政法律关系为中介。”
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(二)行政主体能否作为行政诉讼的第三人?
主张行政主体不能作为行政诉讼第三人的学者认为：(1)行政机关不具备作为第三人的法定条件。《行政诉讼法》第27条把“同被诉具体行政行为有利害关系”，作为第三人参加诉讼的前提条件。该条明白无误地告诉我们这个利害关系是第三人同被诉具体行政行为之间，也就是同被告之间的利害关系，而不是原指示作出具体行政行为的行政机关，批准具体行政行为实施的行政机关，被越权的行政机关等，与第三人的具体行政行为之间的利害关系。(2)以“因越权审批而造成原告损失”作为设定行政机关为第三人前提条件在审判实践无可行性。(3)《行政诉讼法》第27条所列举的法人和其他组织不含行政机关。(4)行政审判审查的对象是被告的被诉具体行政行为，而不是第三人的未被起诉的具体行政行为。法院在诉讼中发现的有关行政机关的具体行政行为有越权审批问题或者与被诉具体行政行为相矛盾的，可依照《行政诉讼法》第34条第2款的规定以调取证据的方式对其加以审查，如有必要，可在判决中将其作为案件事实予以表述和评论，但无须也不能在主文中加以裁判。在诉讼终结后法院还可以向有关行政机关及上级提出司法建议，让其自行改变或撤销其违法具体行政行为。⑧我认为当一个行政主体以另一个行政主体的管理相对人，即以民事主体身份出现时，在不涉及裁判职权争议的前提下，行政主体可以作为行政诉讼的第三人。但是如果两个没有相互隶属关系的行政机关，作出了相互矛盾的具体行政行为。如一个行政机关的批准行为，导致了另一个行政机关的处罚行为，此时有两种情况：(1)在前的批准行为合法，在后的处罚行为越权;(2)在前的批准行为越权，在后的处罚行为合法。当处罚行为被提起诉讼后，批准行为的主体在诉讼中充当何种角色，当然不可能依据实体问题(即行政机关的行政行为是否越权)作出判决，因为在案件审判以前，我们无法预知实体问题的结果。那么，究竟以什么标准来确定批准机关在诉讼中的角色呢?[page]
一般而言，批准机关主动要求参加诉讼的情况并不多见。只要他主动要求参加诉讼，毫无疑问，他将要求以第三人的身份出现。依据行政诉讼法的原理，他必然维护自身的利益，提出自己的诉讼请求。其请求要么是请求法院确认其批准行为的合法性。要么是请求法院确认处罚行为的违法性。就第一个请求而言，如果相对人起诉，任何行政机关都无权直接要求人民法院确认其行为的合法性。就第二个请求而言，由于法院没有审查行政机关职权争议的法律依据，因而也是不可行的。所以，批准机关主动要求作为第三人参加诉讼，于法无据。
另一种情况则比较复杂。当法院认为需要通知批准机关参加诉讼时，批准机关是否可以作为第三人呢?如果法院通知他以第三人的身份参加诉讼，只要批准机关提出有关职权问题的主张，法院就要审查裁判行政机关的职权争议。正如我们刚才论及的，在逻辑上形成了一个悖论，这显然是不妥当的。所以，法院通知其作为第三人的唯一依据，就是他与处罚行为有事实上牵连，便于法院认定被诉行政主体的具体行政行为是否属于越权。第三人自己无权提出有关职权问题的诉讼主张。
因此，可以得出结论：涉及两个行政主体作出互相矛盾的决定，导致相对人对其中一个行政机关起诉的，另一机关主动要求以第三人的身份参加诉讼的，应当裁定驳回;法院通知其作为第三人参加诉讼的，该行政主体也不能提出与职权有关的基本诉讼主张，他只能支持原告的主张(因为不是共同被告，行政诉讼的性质决定了他不能支持被诉行政主体的主张)，并在必要的时候，(即有可能被判决承担义务的时候)证明自己行为的合法性。其理论依据在于，他有可能因原告的败诉而承担相关的实体诉讼义务。这时，第三人正好相当于民事诉讼法中无独立请求权的第三人。
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(三)参加诉讼的时间是在一审判决作出前还是在终审判决作出之前?
在民事诉讼中，如果有独立请求权的第三人或需要承担实体义务的无独立请求权的第三人，由于特殊情况，未在一审判决作出前参加诉讼的，是否丧失了诉权?根据最高人民法院的司法解释，他仍然可以参加二审诉讼。通过两种方法解决，一是能通过调解结案的，通过调解结案，原审法院的判决视为被撤销;二是不能调解结案的;裁定撤销原判，发回重审。鉴于行政诉讼不适用调解结案，不能机械地套用民事诉讼法的做法。
应该说，一审程序和二审程序只是同一完整诉讼程序的两阶段，只要一审判决没有生效，第三人随时可申请参加二审诉讼。这样做有利于二审人民法院查清案件事实，对一审判决作出客观正确的评价，避免损害第三人的利益。行政诉讼法第61条对二审判决规定了三种结案方式;1、驳回上诉，维持原判;2、依法改判;3、撤销原判，发回重审。第一种方式显然不能采用，第二种方式等于剥夺了第三人的上诉权，对其诉讼主张，实际上形成了一审终审，违背了我国行政诉讼二审终审的原则，也不能采用。唯一的办法就是以一审法院认定事实不清为由，裁定撤销原判，发回重审。这样就保证了第三人享有上诉权，实际上是保护了其合法权益。但是，对于行政赔偿诉讼，因为行政诉讼法第67条规定“可以适用调解”，因而，可比照民事诉讼的办法加以解决。
通过以上讨论，我认为，行政诉讼第三人的基本特征有四个：第一，第三人是与本诉所争议的诉讼标的——具体行政行为有直接或间接的利害关系。这也是第三人参加到诉讼中来的法律根据。第二，第三人是在诉讼已经开始、判决作出以前参加到他人本诉中来的个人或组织(当然应当包括与被诉具体行政行为有利害关系的行政主体)。第三，第三人在诉讼中有独立的诉讼地位。第四，第三人通过个人申请或者由法院通知的方式参加诉讼。
参考文献：
①应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社，1994年7月第1版，第130页。
②参见前引应松年书第130-131页。
③胡锦光等著：《行政法专题研究》，中国人民大学出版社，1998年9月版 ，第305-306页。
④参见王红岩著：《行政诉讼第三人探悉》，载于《中国政法大学学报》，1991年第4期，第32页。
⑤参见应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社，1994年7月第1版，第130-131页。
⑥一些行政法学著作将行政法律关系的相对方概括为“公民、法人或其他组织”，是属于借用民法学的概念，并不是实质意义上的行政法学的概念，较为准确的表述应该为“个人、组织”。我国宪法也使用了这种表述方式。如《宪法》第40条规定：“任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”参见罗豪才主编：《行政法学》(修订本)，中国政法大学出版社，1999年8月修订第一版，第102-103页。
⑦参见方世荣主编：《行政诉讼法案例教程》，中国政法大学出版社，1999年1月版，第168-169页。
⑧参见严惠任著：《行政机关不能作为行政诉讼第三人》，载《行政法学研究》1994年第4期。
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引用法条
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