您的位置:法律快车 > 法律知识 > 行政法律 > 行政诉讼法 > 行政诉讼管辖 > 行政级别管辖 > 行政诉讼级别管辖制度综述

行政诉讼级别管辖制度综述

法律快车官方整理 更新时间: 2020-05-13 19:03:19 人浏览

导读:

一般说来,行政诉讼管辖制度包括两个主要的方面:一是哪些行政法律争议可以纳入到行政诉讼之中,由法院行使司法管辖之权力;二是在默认行政法律争议可以纳入法院的前提下,探讨同种类法院之间受理第一审行政案件的分工和权限。另外,在很多大陆法系国家,行政案件在被确

  一般说来,行政诉讼管辖制度包括两个主要的方面:一是哪些行政法律争议可以纳入到行政诉讼之中,由法院行使司法管辖之权力;二是在默认行政法律争议可以纳入法院的前提下,探讨“同种类法院之间受理第一审行政案件的分工和权限”。另外,在很多大陆法系国家,行政案件在被确定第一审管辖法院之前,还前置一个如何划分普通法院和行政法院管辖的问题,这在比较法上也常被称为“管辖”问题。这实际是一个民事审判权与司法审查权界限的界定问题,多存在于具有行政法院设置的国家或者地区之中。[①]本文所讨论的行政诉讼管辖制度并非广义上的,仅在行政案件的第一审法院究竟为谁的意义上展开的。因此,本文的讨论是有关行政诉讼级别管辖制度之狭义上的讨论。

  一、级别管辖

  (一)德国:以诉讼标的作为级别管辖之依据[②]

  德国法上的级别管辖称为“事务管辖”(sachliche Zuständigkeit),是指将程度分配到同一种审判机关内部的相应法院;[③]对行政法院而言,也就是:初等行政法院——高等行政法院——联邦行政法院之间的分配。初等行政法院与高等行政法院是州法院,由州根据法律设立和撤销,联邦行政法院是联邦行使一般管辖权的最高法院,也是行政案件的终审法院,根据《联邦宪法法院判例集》的记述,其原则上是上诉法院。[④]德国行政法院法确定级别管辖的依据是“诉讼标的”。

  1.基本规则(Grundregel):初等行政法院作为一审管辖法院

  德国行政法院法第45条是其基本的级别管辖规则,其规定为:只要法律未作其它不同的规定,初等行政法院(VG)总是具有第一审管辖权。初等行政法院只是初审管辖法院,其受理一切法律问题和事实问题,无论这些法律问题和事实问题可能有多大的困难,具有何等的重要性。[⑤]根据德国公法学者的观点,初等行政法院拥有第一审管辖权的实质依据并非源于“诉讼标的”。对于行政法院法第46条至50条明文列举的事务管辖规定,当然排除初等行政法院的一审管辖权。但基于德国基本法第101条第1款第2句的规定(不得禁止任何人受其法定法官之审理),即使法律对第一审管辖作明文的例外规定,但仍被法院作限制性解释。

  2.高等/高级行政法院(VGH/OVG)行使第一审管辖权

  行政法院法第46条设定高等行政法院为“上诉审级”(Rechtsmittelinstanz),审理对初级法院判决不服的普通上诉、抗告以及第145条所指称之法律审的上诉——如果普通上诉按照行政法院法第131条受到了限制。

  高等行政法院的管辖权包括两个方面:(1)根据行政法院法第47条,高等行政法院的第一审管辖权总是针对规范审查程序。所谓规范审查程序,是指由法院对有关法律规范进行的审查,其既可以是抽象的(abstrakt),也可是具体的(konkret),规范审查既可直接受到审查,也可附带被审查。规范审查的事务管辖权总是在高等/高级行政法院手中。另外,规范审查的地域管辖也较为简单,不会出现地域管辖上的界定问题,因为诉讼标的永远是低于法律的州法律,并且在每一个联邦州,只有一个有管辖权的法院。

  (2)德国行政法院法第48条,为高等行政法院行使第一审管辖权(erstinstantliche Zuständigkeit)作出了专门性的规定,使其在第一审管辖领域内得到了强烈的扩展。根据该条规定,对于涉及核能设施、发电站、架空电线、以发电站垃圾处理法为基础的计划确定决议、机场、铁路、有轨电车以及联邦长途公路的争议,均由高等行政法院行使第一审管辖权。1993年以来,立法者还对高等行政法院一审管辖之确定范围的行政法院法第48条给予了不断的解释与扩展,高等行政法院也可以审理取代计划确认的审批,以及一个计划所必要的各种审批与许可,即使它们涉及一些与计划具有空间或经营关系的次要设施;还有权管辖涉及补充的保护性预防措施的争议;以及由各州法律所规定的,涉及上诉情形中的财产安置的争议。

  作出这样的制度安排,德国学者认为是出于两方面的考虑:一是服务于缩短程序周期的目的,因为它们基于计划确认程序和具有类似结构的行政程序,这些程序使得一个额外的事务审级,变得可有可无。二是减轻法院负担,但减负效果几乎没有实现因为这时的负担只不过是由从前具有管辖权的初级法院转嫁给了高级法院而已。

  3.联邦行政法院(BVerwG)的级别管辖范围

  根据德国行政法院法第49条的规定,联邦行政法院是主要作为上诉审法院(Rechtsmittelinstanz)而存在。联邦行政法院主要审理对高等行政法院判决不服的法律审上诉(第132条),或者根据134条与135条,对初等行政法院判决不服的法律审上诉(越级的法律审上诉,以及普通上诉途径被排除时的法律审上诉)。

  根据行政法院法第50条的规定以及学者的总结,联邦行政法院的事务管辖权范围是:(1)联邦与州之间、州与州之间发生的非宪法性的公法争议;比如关于受保护的建筑物的拆除费用的争议,关于联邦州界划分或者界河上的消防措施的争议。(2)针对联邦内政部长按照结社法第3条第2款第2项宣布的结社禁令、按结社法第8条第2款第1项作出的处置而提起的诉讼。(3)控告关于德意志联邦共和国外交机构和领事代理机构管理权范围之内的联邦政府的事项。(4)控告关于其法律运作属于联邦情报局管辖权范围内的联邦政府的事项。(5)确认联邦监察局关于保险、建设贷款系统的决定无效之诉,以及关于反对联邦监察局的不作为之强制之诉。(6)关于确认联邦政府或者任何权限的联邦主管机构发布的命令和指标无效之诉。[⑥](7)针对联邦,因其雇佣法律方面的先例作为联邦新闻的业务范围的依据而提起的诉讼。[⑦]

  (二)法国:以诉讼标的确定审级管辖

  1.最高行政法院之审级管辖权限[⑧]

  法国最高行政法院具有初审管辖权、上诉审管辖权与复核审管辖权。1953年9月30日的行政审判组织条例制定前,最高行政法院拥有行政诉讼的一般管辖权限,法律未规定由其它法院受理的行政诉讼,初审管辖权都属于最高行政法院。1953年的改革以后,最高行政法院成为特定管辖权的法院,其初审管辖权以法律明文规定为限。最高行政法院一般只对特别重大或情况特殊的行政案件行使一审管辖权,其既作为案件的初审法院,也是其终审法院。

  (1)最高行政法院行使初审管辖权的行政案件有:A.撤销总统和部长会议的命令的诉讼,包括普通性的条例和具体性的处理。B.总统任命的高级公务员个人地位有关的诉讼;C.撤销部长制定的行政条例的诉讼。但由该条例所产生的损害赔偿之诉的初审管辖权,属于行政法庭;D.撤销部长必须咨询最高行政法院所采取的具体行政决定的诉讼,例如撤销承认某个团体为公益法人的诉讼。E.欧洲议会和大区议会的选举的诉讼。F.不在行政法院土地管辖权范围内的事项,例如法国行政机关在外国或公海上所作出的决定,或所引起的赔偿。G.超过一个行政法庭管辖范围的事项,例如撤销职业团体全国委员会作出的决定。

  (2)最高行政法院之上诉审管辖权

  最高行政法院的主要行政审判业务是受理地方行政法庭、行政争议庭与捕获法庭等的上诉案件。1987年的法律创设了上诉行政法院后,部分行政法庭的上诉案件则转由上诉行政法院管辖。

  (3)最高行政法院之复核审管辖权

  最高行政法院的复核审管辖权来源于法国公法上的一般法律原则,而非法的规定。复核审适用于全部不以最高行政法院为上诉审的行政案件。在这类行政案件以由其它行政法院作出终审判决,但当事人认为其法律适用存有错误时,可请求最高行政法院就其案件的法律使用问题进行复核。最高行政法院对适法错误的案件,裁定撤销原判,发回原审法院或同级法院重审。

  2.上诉行政法院之审级管辖权限

  法国上诉行政法院是依照1987年《行政诉讼改革法》(loi portant reforme du contentieux administratif)而创设。1987年以前,法国并无上诉行政法院,所有案件均由最高行政法院为上诉审。这使得最高行政法院负担过重的上诉审案件,造成积案太多、结案时间过长,至1987年10月份,最高行政法院积压的案件已达25,000件。为此,不得不在基层行政法院与最高行政法院之间再建构起上诉行政法院。

  上诉行政法院分设再全国各地区,全国共设5个上诉行政法院,分设在巴黎、里昂、波尔多、斯特拉斯堡、南特等大城市中。根据这部法律第1条的规定,上诉行政法院受理地方行政法庭的上诉案件,但仍有部分地方行政法庭的上诉案件由最高行政法院管辖。对于专门行政法院的上诉案件,只有法律明文规定由上诉行政法院受理时,上诉行政法院才有上诉审管辖之权力。

  《行政诉讼改革法》还明示排除了不由上诉行政法院管辖的三类案件:(1)关于解释及审查行政决定的意义及合法性的上诉案件;(2)关于行政条例的越权之诉的上诉案件;(3)关于市议会和省议会选举诉讼的上诉案件。此三类案件由于其审查的时效性、诉讼标的的重要性等原因,而保留给最高行政法院管辖。

  3.行政法庭之审级管辖权限

  根据法律规定,行政法庭为行政诉讼的一般管辖权法院。一切行政诉讼案件,法律未作规定由其它法院受理时,概由行政法庭为初审法院。1982年以后,中央政府对地方自治行政的监督,也通过行政法庭进行。

  4.行政争议庭之审级管辖权限

  行政争议庭是法国行政法院系统中的基层法院,设立在法国海外没有建省之领地。行政争议庭对其管辖区域内的地方行政案件享有一般初审管辖之权限;对于其管辖区域内的国家行政案件,只享有特定管辖权限。此类行政案件有:(1)国家行政机关与其供应商或承包人之间的行政合同争议案件;(2)有关公共工程的损害赔偿案件;(3)公产特许利用案件;(4)道路保护违警案件等。除此之外的行政案件,则由最高行政法院初审管辖。[⑨]

[page]

  (三)美国:以法定审查与非法定审查之划分为管辖标准

  作为普通法系的美国,其行政案件的管辖制度与大陆法系的典型做法截然不同。从行政案件的管辖规则来看,美国的管辖制度并不以诉讼标的作为划分之基础,而是根据所谓的“法定审查”(statutory review)与“非法定审查”( non-statutory review)的区别标准作为管辖划分的依据。[⑩]

  根据美国联邦宪法第3条规定,联邦法院对行政案件具有有限的管辖权,没有普遍的管辖权。联邦法院取得司法审查的权力必须具有法律的依据,这个法律依据就是法院取得司法审查的方法,也即司法审查可能采取之形式。美国的司法审查诉讼采取4种形式:(1)法定的审查;(2)非法定的审查;(3)执行诉讼中的司法审查;(4)宪法权利的司法审查。后二种不再本文的讨论范围之内。

  所谓法定审查,包括两种:(1)特定的法定审查:是指法律对于行政机关是某项活动直接规定的审查,一般规定在特定行政组织法之中。[11](2)普遍的法定审查:不是在特定行政机关的组织法中对该机关的行为规定审查,而是在一个法律中对很多机关的行为规定审查,最典型的规定是《行政命令审查法》(Administrative Orders Review Act),又被称为《霍布斯法》(Hobbs Act)。凡是法律将特定或种类之行政争议的管辖权问题做成明文法律之规定,则此类行政争议的管辖权属于法定审查条款所确定的法院行使管辖权。

  所谓非法定的审查,是指成文法对某行政机关的行政行为未规定审查方式时,该机关的行政行为并未不受司法审查,一切行政行为在法律未明文禁止审查时,都受到司法审查,这被称为非法定审查。联邦法院所具有的非法定审查权力,来源于其所具有的一般管辖权限。非法定审查的特点是绝大部分来源于普通法或衡平法,后来由成文法加以规定。一般而言,进行非法定审查的法院为联邦法院系统内最低级的法院——地区法院,当然,法定审查的法院除了上诉法院之外还有专门法院,地区法院也偶尔有法定审查。(社会保障法领域,后论及)

  1.地区法院之管辖权限——初审管辖

  地区法院的行政诉讼一审管辖权具有“兜底”的性质,即一切不属于其它法院管辖的联邦司法权都由地区法院管辖(非法定审查),凡是数量庞大(如社会保障领域)的案件、性质在于查明事实和调查证据或者诉讼金额不大的案件,都首先由地区法院管辖。主要是以下三类:

  (1)直接管辖权的依据:《执行令与审判地点法》,该法准许地区法院审理“执行令性质的,强迫合众国的某一官员或雇员或任何行政机关履行其应向原告履行的职责。”的诉讼。《执行令和审判地点法》是古老的判例法令状制度(如指令、调取案卷令状和禁令等)的直接结果。

  (2)作为一般的管辖权依据:美国法典第28编第1331-1363节规定了地区法院的非法定审查权。其中最重要的管辖范围是执行联邦宪法、法律和条约而产生的诉讼。另外,凡法律未规定由其它法院管辖的行政案件,概由地区法院作为第一审管辖法院。

  (3)根据某一机关的组织法或某一行政事务管理法授予的权限进行审查。其中最主要的法律是社会保障方面法律(如社会保险法),这方面的法律规定有关社会保障法上的行政争议(这类行政争议数量庞大),主要由地区法院行使初审管辖权。

  (4)根据行政程序中的情报自由条款、保护隐私权条款和会议公开条款所导致的行政诉讼案件,为方便当事人的起诉,也由地区法院管辖。

  2.上诉法院之管辖权限

  尽管联邦地区法院行使着广泛的初审管辖权,但一切重要行政决定的司法审查,都由法律规定直接由上诉法院做初审管辖,而不经过地区法院。美国学术界普遍赞同那些行政过程中的记录较全,且经过听证的较为重要的行政案件,应直接由上诉法院行使初审管辖权。

  根据施瓦茨教授以及王名扬教授的总结,美国法律选择上诉法院作为行政案件的初审管辖法院,其原因在于:(1)节省司法程序,提高审查质量。在美国,行政机关的正式听证程序事实上已经替代了地区法院的功能,因此没有必要再由地区法院审理。目前对于即使是非正式的行为通常也根据行政记录予以审查,因而便不再需要审判法院的事实认定的能力。(施瓦茨书)如果上诉法院认为事实不清,有权发回行政机关要求其举行听证,若认为需要调查事实,但不需要听证时,可将案件移送地方法院审查。(2)重要的决定当事人在向法院申诉前,大都已经穷尽行政救济程序,经过行政法官的审理。(3)地区法院管辖的最大优点是便利当事人,节省当事人费用。但这种优点对于所涉利益较大的重要行政决定而言并不重要。

  3.最高法院之管辖权限

  根据联邦宪法第3条的规定,联邦最高法院对涉及大使、公使、领事或州作为当事人的诉讼有初审管辖权,对其它案件则只有上诉审管辖权。

  4.专门法院之管辖权限

  顺便提及,美国还有许多专门法院的管辖。

  (1)联邦巡回区上诉法院(The United States Court of Appeals for the Federal Circuit)作为专门法院的一类,它的管辖范围包括:A.地区法院关于专利、商标、版权、植物品种保护等上诉案件;B.美国索赔法院的上诉案件;C.美国国际贸易法院上诉案件;D.专利和商标上诉委员会的某些裁决;E.功绩制保护委员会的某些裁决;F.商业部关于进口仪器的某些法律方面的裁决。

  (2)美国索赔法院(The United States Claims Court)受理:A.根据宪法、法律、法规和美国签订的合同提出的金钱要求的案件,不包括侵权行为的赔偿要求在内。B.但如果侵权行为是由于索赔法院有管辖权的事实所产生,例如侵权行为由于美国订立的合同而产生,则索赔法院也受理侵权赔偿诉讼。C.另外,由于宪法、法律、法规和政府合同产生的一万美元以下的非侵权赔偿案件,地区法院有共同的管辖权。D.根据1972年的法律修正案,索赔法院对政府职员的诉讼有管辖权,能够命令恢复职位,分配相当任务,改正档案记录。

  (3)税务法院:受理纳税人反对内地税务机构的欠税通知,如果税款已经缴纳,退还税款的诉讼由地区法院和索赔法院管辖。

  (4)国际贸易法院:对执行关税法律的诉讼有管辖权。例如对关税的估价、商品的分类、海关机构的清算命令、财政部长取消海关经纪人执照的决定等不服的行政案件,国际贸易法院具有初审管辖权。进口商如果能够说明进口条例的执行对他将造成不可弥补的损失时,可请求国家贸易法院对该条例进行审查。

  (四)我国台湾地区:职务管辖制度

  所谓职务管辖,是指依行政法院审判权作用之性质,划分行政法院功能,并赋予相应职务之管辖,其又被称为“功能管辖”。根据台湾行政法院组织法第2条的规定,台湾的行政法院分为两级,即高等行政法院与最高行政法院。[12]

  高等行政法院设立于省、直辖市以及特别区域,但其辖区狭小或事务较简者,得合数省、市或特别区域设一高等行政法院,其辖区辽阔或事务较繁者,得增设之。根据行政法院组织法第7条的规定,高等行政法院管辖:(1)不服诉愿决定或法律规定视同诉愿决定,提起之诉讼事件,一般为适用“诉愿前置程序”之行政诉讼程序,如撤销之诉。(2)其它依法律规定由高等行政法院管辖之事件,如确认之诉以及公法财产给付之诉等。

  高等行政法院所作的初审裁判可分为普通和议之审理程序与独任简易之审理程序。独任简易程序管辖的案件有:(1)关于税捐课征事件涉讼,所核课之税额在新台币三万元以下者。(2)因不服行政机关所为新台币三万元以下罚锾处分而涉讼者。(3)其它关于公法上财产关系之诉讼,其标的之金额或价额在新台币三万元以下者。(4)因不服行政机关所为告诫、警告、记点、记次或其它相类之轻微处分而涉讼者。(5)依法律之规定应适用简易诉讼程序者。前项所定数额,司法院得因情势需要,以命令减为新台币二万元或增至新台币二十万元。除去简易程序所适用之案件范围外,其余概由普通和议程序审理。

  最高行政法院设立在台湾所谓之“中央政府所在地”(第11条)。根据行政法院组织法第12条的规定,最高行政法院管辖案件之范围是:(1)不服高等行政法院裁判而上诉或抗告之事件。此条确定了最高行政法院上诉审管辖之权限,行政诉讼法第238条第1款规定,对于高等行政法院之终局判决,除法律别有规定外,得上诉于最高行政法院。但对于高等行政法院判决之上诉,依照行政诉讼法第242条的规定,最高行政法院只是法律审,不作事实审。(2)其它依法律规定由最高行政法院管辖之事件。(3)另外,根据行政诉讼法第267条之规定,对行政法院之裁定提起抗告的案件,由最高行政法院管辖。

  台湾行政诉讼法上的级别管辖制度,若依照级别管辖之严格定义,则可认为台湾行政诉讼制度上并无级别管辖具体的区别规则。所有的初审管辖权均在高等行政法院手中,有学者认为其并不存在级别管辖的问题。[13]

[page]

  (五)中国:具有中国特色的管辖制度

  1.实际运作之级别管辖制度

  现行适用之级别管辖制度的法规范根据源于1989年颁布的《行政诉讼法》与最高法院颁行的有关司法解释。

  A.基层法院作为第一审行政案件之管辖法院

  《行政诉讼法》第十三条确立了基层法院为第一审行政案件管辖之默认法院,即若无特别法上的例外性规定,所有行政案件均在基层法院作第一审管辖。

  B.中级法院作为第一审行政案件之管辖法院

  根据《行政诉讼法》第十四条的规定,中级法院管辖(a)确认发明专利权的案件、海关处理的案件;(b)对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件;(c)本辖区内重大、复杂的案件。

  另外,针对(c)所指称的“本辖区内重大、复杂的案件”之模糊概念,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八条给予了较为具体的量化:(a)被告为县级以上人民政府,且基层人民法院不适宜审理的案件;(b)社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件;(c)重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件;(d)其它重大、复杂案件。

  自从中国加入WTO以后,涉外行政案件逐年增多,有关涉外行政诉讼的管辖问题成为急需规范的问题。作为因应,最高人民法院于2002年陆续颁布了3个有关司法解释,确立了涉外行政诉讼管辖的基本规则。《最高人民法院关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》(简称《审理国贸行政案件的规定》)第五条确定了“第一审国际贸易行政案件由具有管辖权的中级以上人民法院管辖”;《最高人民法院关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》(简称《反倾销规定》)与《最高人民法院关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》(简称《反补贴规定》)第五条第(一)项确立了第一审反倾销行政案件与第一审反补贴行政案件可由“被告所在地高级人民法院指定的中级人民法院”管辖。

  由此可见,在行政诉讼法未修改补充之前,最高法院的司法解释制定者将其涉外行政诉讼之管辖权主要配置与中级法院,高级法院管辖涉外行政诉讼案件的条件较难满足。

  C.高级法院作为第一审行政案件之管辖法院

  《行政诉讼法》第十五条规定“高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。”另外,前述3个司法解释也明白设定了高级法院作为涉外行政诉讼第一审管辖法院之条件。《审理国贸行政案件的规定》之第五条确立第一审国际贸易行政案件由具有管辖权的中级以上人民法院管辖,其中当然包括高级法院管辖第一审国际贸易行政案件之可能性。《反倾销规定》与《反补贴规定》第五条第(二)项皆设定了“被告所在地高级人民法院”有权管辖第一审反补贴与第一审反倾销行政案件。

  D.最高法院作为第一审行政案件之管辖法院

  现行《行政诉讼法》第十六条规定了“最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。”根据上述《审理国贸行政案件的规定》之第五条用语“具有管辖权的中级以上人民法院管辖”,仍可推论出最高法院在特定之条件下有权作出判断,以决定是否成为国际贸易行政案件之第一审法院。

  以上是我国现有级别管辖之法规范现状。

  2.对现有级别管辖之检讨

  对于行政诉讼法及其司法解释对级别管辖的这一基本规则,国内理论界对以下两点讨论比较激烈:(1)设定基层法院为一审默认管辖法院是否合适?(2)基层法院能够保持独立判断之地位?

  (1)基层法院成为默认第一审管辖法院之立法考虑

  行政诉讼法所设计的级别管辖之结构,源于当时立法者之立法目的。立法者认为,管辖制度应须符合“便利相对人提起行政诉讼和有利于法院提高审理行政案件的效率”[14]。将行政案件第一审管辖权交给基层法院的制度具有下列法理与实践依据:首先,基层法院是审判机关的基层单位,它的主要任务就是直接审判案件,解决法律纠纷。其次,基层法院在基层,一般情况下,它是案件的发生地,也与原、被告当事人较接近便于进行诉讼、节省费用开支,便于调查取证、执行以及进行法制教育宣传。另外,我国的司法体制是四级两审终审制,刑事,民事诉讼的管辖如此,行政诉讼的管辖也符合这固定体制。[15]

  (2)基层法院管辖之现实状况

  以上是立法者对基层法院掌握行政诉讼第一审管辖权的制度设计之考虑。然而,实际司法运作中,基层法院作为第一审管辖法院却显得“有心无力”。基层法院的行政化与地方化倾向严重。实践中,法院常作为地方政府的一个部门存在,其在管理上套用行政级别,且地方各级法院比地方相应的行政机关低半级,并在人、财、物方面直接受制于地方政府。在同级党的组织内,法院的负责人比地方政府的负责人要低很多层次。另外,法院的地方化倾向使得法院成为“地方的”法院,蜕变为地方保护主义的工具,忽略了司法统一的法治意义。[16]作为被告的行政机关,为了维持其行政决定不被司法机关所否定,往往通过各种环节,利用工作指导、人事任免、经济控制等权力来贯彻自己的意志,对法院、法官施加压力,从而干预审判权的独立行使。[17]如有一真实案例,某基层有一个行政案件牵涉到一个行政单位,开庭之前,市长打电话把基层法院院长找去,数落一顿后把传票扔给院长说:拿回去——胡闹![18]

  在现有基层法院各种资源受制于行政机关的制度设计下,一味地要求基层法院秉公断案、独立判断,实在无异于假设每个法官都是不食人间烟火的“天使”。最高法院对基层法院作为行政案件第一审管辖的情形也深有感触。最高法院行政庭赵大光法官撰文指出,《解释》之所以加强了中级法院对行政案件的第一审管辖,很大的原因是“由于行政案件的被告是各级人民政府或各级各类行政机关,在现行司法体制下,对于县级以上人民政府为被告的案件,基层人民法院在受理和审理中,往往对来自行政机关的干预和障碍难以排除和克服,影响了司法的公正性,不利于保证办案的质量和效率。”[19]

  因此,对于基层法院作为行政案件第一审管辖法院的制度,已经引起法官与学界的共同质疑。基层法院担当起第一审管辖法院的重任,虽能方面当事人参与诉讼,方面法院贴近行政案件之争议,从而合理裁判,但这些都是在理想状态下的假设而已,并没有真正考虑到管辖背后是否能够真正独立行使司法审查之权力。[20]基层法院处于当地利益圈之内,处理涉及当地行政机关所参与之法律争议的裁判权,且无组织、财政与人事等一系列制度上的独立保障,一味要求基层法院做好事实认定的核心判断权,而忽略背后影响其判断的各种权力,这是基层法院作为行政案件第一审管辖法院体制最大的弊端。

  (3)学者因应之对策

  A.缩减基层法院管辖之范围

  学界针对现实中基层法院难以担当第一审管辖法院之重任的问题,给出了多种制度调整与设计方案。甘文法官认为,为进一步排除干扰,维护司法公正,既然要提高审判级别,那么,建议删掉“且基层人民法院不适宜审理的案件”这样的措辞。同时,将“县级以上人民政府”改为“县级以上行政机关”,缩减基层法院第一审管辖范围。[21]持同样观点的学者还有张树义教授。张教授还认为现有级别管辖之问题的根本原因在于法院的行政化与地方化,唯有在经费、人员等方面摆脱同级行政机关的控制,使其在组织上得以独立,方能实现依法审判、独立审判。[22]

  胡建淼教授认为应当提高行政诉讼第一审管辖之级别。胡教授指出我国行政诉讼的级别管辖主要不是根据诉讼标的,而是依据被告行政机关的级别而定,这种管辖结构较为单调,在《行政诉讼法》实施的初期,以县人民政府为被告的行政案件基本上由当地的县人民法院审理。最高人民法院的《解释》第八条虽将这一管辖制度作了提升,但问题似乎还是没有解决,从县政府到省政府和国务院各部门为被告的行政案件均可由中级人民法院审理。这一管辖”跨度”实在太大。因此,胡教授建议:以省级人民政府或国务院部门为被告的案件必须由高级人民法院审理。[23]

  B.设定中级法院为第一审管辖法院

  为解决基层法院受理行政案件的困境,更进一步的观点是认为应当改革现行的行政诉讼管辖制度。一种主张是取消基层法院受理行政案件的资格,将中级法院作为受理一般行政案件的一审法院。然而这种主张面临着巨大的传统挑战,由于法院负担均衡原则是确定行政诉讼管辖的基本原则之一,若取消基层法院的一审管辖法院资格,则传统理论支持者必然会反对之。[24]但现今的行政法学者则认为不必过分拘泥在该原则的束缚之下,毕竟就行政诉讼管辖制度之问题的轻重缓急而言,法院负担平衡并非是主要矛盾,新的制度设计不应受该原则的束缚。[25]

  实践部门有人担心改由中级法院一审会加重法院负担,进而影响案件审判。目前有学者并不赞同传统的担忧并认为实际上不存在这一问题。首先,从每年的统计数字来看,虽然受案数整体呈上升趋势,但基层法院受理案件并不多(当然,这其中有多种因素,诸如“不敢告”、“不愿告”、“不会告”等等,这里不作具体研究)。一审案件交由中院管辖,确实会在现有基础上增加法院的工作量,但并不因此造成“负担”。其次,制度改革的同时,还有相应的具体措施予以保障。如基层法院负责行政审判的法官可以有选择的上调,以扩充中级法院审判队伍;中级法院可以根据地域、人口分布等情况设立若干巡回法庭,管辖范围可以超过原基层法院的司法辖区等等。[26]

  C.省级以上行政机关之管辖

  中级法院作为默认之第一审管辖法院,这一规定解决了司法实践中的大部分案件之公正审判问题。但对于省、自治区、直辖市政府机关及其国务院各部门职能而言,中级法院作为第一审管辖法院仍嫌管辖无力。故有学者主张,此类高行政级别作为被告的行政案件应由高级法院行使一审管辖权。其理由有:(Ⅰ)可减少行政干预、保障司法公正的考虑;(Ⅱ)这一类案件一般情况比较复杂,专业性更强,高级人民法院在人员素质、审判条件上都较中级人民法院有优势,有利于案件的审理和裁判;(Ⅲ)而最高人民法院由于还有其它职能与任务,不宜增加一审数量。[27]江必新认为,地市级人民政府作被告的行政案件,应视为高级人民法院辖区内的重大复杂案件,应由高级人民法院管辖,而省级人民政府作被告的行政案件,应当由高院来管辖。

  更为重要的问题是,国务院当被告时的第一审管辖问题。对此,有学者认为,尽管现行立法试图排除国务院成为行政诉讼被告的可能性,比如将国务院对行政复议的决定规定为最终裁决,但实践中并不可能排除国务院成为行诉被告的可能性。如国务院通报批评特定的组织和个人。在这种情况下,如果受到通报批评的组织或者个人提起行政诉讼,在现有的行政诉讼法规定的管辖中,无法确定受诉的人民法院。因此,现行行诉法应当明确规定国务院作为行诉被告时的管辖法院。

[page]

  D.抽象行政行为之初审管辖

  学者方世荣就未来行政规范的司法审查提出了自己的创新性意见。

  (a)对县市级地方各级人民政府及其工作部门的规定以及乡、镇人民政府的规定违反上位行政法规范或地方性法规和法律的,初审应由发布主体所在地的中级法院管辖。该中院享有完全意义上的审查权,即拥有判断权、裁判权与建议权;对于这些规范的违宪问题,中院只有不完全的审查权,即只有判断权、建议权,而没有直接的判决权。

  (b)对省级政府、省会市政府、较大的市政府以及经济特区所在地的市政府,包括上述政府的各部门所发布的抽象行政行为违反法律、行政法规和地方性法规的,初审由发布主体所在地的高级法院管辖,高院享有完全意义上的审查权;对于这些规范的违宪问题,管辖的规则同上相同。

  (c)对国务院的行政法规、部门规章和各种决定以及地方性法规违法的审查则由最高法院初审。最高法院享有完全意义上的审查权。对于这些规范的违宪问题,最高法院的权限与高院或中院的相同。

  (d)行政法规、部门规章和决定与地方性法规冲突的,由最高法院进行初审,最高法院享有完全意义上的审查权。

  (e)部门规章和各种决定与地方政府规章和各种决定相冲突的,由最高法院初审,最高法院享有完全意义上的审查权。[28]

  E.设立行政法院

  各种学术意见中,较为彻底地解决行政诉讼第一审管辖问题的观点是打破现有的法院体制,仿制欧陆国家建立独立的行政法院体系。典型构想的基本内容有:裁撤基层法院、中级法院和高级法院中的行政审判庭,且不在县市一级设立行政审判机构;设立与各中级法院同级的行政法院,审理相当于现在中级、基层法院一审的初审行政案件;在高级法院内设立行政上诉法院,院长由高级法院院长或副院长兼任,业务基本独立;不专设国家最高行政法院,由最高法院代行其职能,提高现有最高法院内行政审判庭的地位。[29]

  全国人民代表大会内务司法委员会设立法官遴选委员会,高等行政法院院长和法官由最高人民法院院长根据法官遴选委员会推荐提名,全国人民代表大会常务委员会任命;上诉行政法院、行政法院的院长、法官由高等行政法院院长根据法官遴选委员会推荐提名,全国人民代表大会常务委员会任命;行政法院的财政制度,由最高人民法院编制行政法院系统的司法预算,送国务院主管部门汇总后编入国家预算。对该预算,国务院不得减少,如有困难,可报全国人大协调处理。报经全国人大批准后,国务院主管部门保证按预算拨款,由最高人民法院管理、分配。[30]

  [①] 如法国有着两个法院系统,普通法院不能行使司法审查的权力,故法国1848年宪法第89条创设了权限争议法庭以行使确定行政审判权之范围问题;而比利时与意大利则以普通法院系统中的最高法院最为权限争议的裁决者。参见王名扬著:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年版,第558-559页。

  [②] 有关德国行政诉讼法上的管辖制度,主要参考〔德〕弗里德赫尔穆·胡芬著:《行政诉讼法》,莫光华译,法律出版社2003年版,第179-183页。

  [③] 台湾学者陈新民认为:以诉讼事务之不同,来区分何种为第一审法院的管辖,被称为是事务管辖,但其涉及到第一审法院的级别问题,故也被称为是级别管辖。参见陈新民著:《中国行政法学原理》,中国政法大学出版社2002年版,第322页。

  [④] 于安编著:《德国行政法》,清华大学出版社1999年版,第175页。

  [⑤] 〔印〕M. P. 赛夫著:《德国行政法》,周伟译,五南图书出版公司1991年版,第267-268页。

  [⑥] 印度学者赛夫在其名著《德国行政法》中列举了较德国行政法院法第50条规定更多之联邦行政法院的初审管辖权限,参见〔印〕M. P. 赛夫著:《德国行政法》,周伟译,五南图书出版公司1991年版,第269-270页。

  [⑦] 〔德〕平特纳著:《德国普通行政法》,朱林译,中国政法大学出版社1999年版,第271-272页。

  [⑧] 参见王名扬著:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年版,第615页。

  [⑨] 参见胡建淼著:《比较行政法——20国行政法述评》,法律出版社1998年版,235-236页。

  [⑩] 参见王名扬著:《美国行政法》(下),中国政法大学出版社1995年版,第570-571页。

  [11] 法定审查之中,特定的法定审查案件占据绝大部分,其主要有两种类型:(1)行政裁决不能自动执行,需由行政机关提起强制执行的诉讼。(2)行政裁决只有在其利害关系人主动提起请求司法审查的诉讼后才能生效。参见〔美〕伯纳德·施瓦茨著:《行政法》,徐炳译,群众出版社1986年版,第398页。

  [12] 在1998年台湾行政诉讼法修改之前,台湾行政法院只存在一个审级,即中央行政法院一级,其集行政诉讼案件的初审、终审、事实审与法律审于一审。参见陈新民著:《行政法学总论》,三民书局1997年版,第389页。

  [13] 参见杨海坤、陈迎、何薇、顾远:《大陆和台湾地区的行政诉讼法初步比较》,《政法论坛》2000年第4期。

  [14] 甘文著:《行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题》,中国法制出版社2000年版,第55页。

  [15] 参见应松年主编:《行政诉讼法学》,中国政法大学出版社2002年版,第80页;罗豪才主编:《行政法学》,北京大学出版社2001年版,第291页。

  [16] 参见张树义主编:《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》,中国政法大学出版社2000年版,第69页。

  [17] 参见李红枫:《行政诉讼管辖制度现状及对策分析》,《行政法学研究》2003年第1期。

  [18] 《行政案件异地审判:“陈崇冠们”先行一步》,《人民法院报》2004年2月5日。

  [19] 赵大光:《新司法解释答疑二:关于行政诉讼的管辖》,《行政法学研究》2000年第3期。

  [20] 张树义教授认为,就基层法院作为一审管辖之考虑决策本身而言并无不当,“这种制度设计的初衷无疑是正确的。但在实践中,这一制度却引发了立法者始料不及的消极后果。”参见张树义主编:《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》,中国政法大学出版社2000年版,第68页。

  [21] 参见甘文著:《行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题》,中国法制出版社2000年版,第55页。

  [22] 张树义教授持有与甘文法官同样的观点,即认为应将“且基层人民法院不适宜审理的案件”的规定删除,且将“县级人民政府”改为“县级以上行政机关”。参见张树义主编:《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》,中国政法大学出版社2000年版,第69页。

  [23] 胡建淼:《〈行政诉讼法〉的修改方向》,《法制日报》2005年1月27日。

  [24] 法院负担平衡原则是确定行政诉讼法中管辖制度的基本原则,那个时代的行政法学者对此深信不疑。参见马原主编:《中国行政诉讼法教程》,人民法院出版社1992年版,第63页。

  [25] 李红枫:《行政诉讼管辖制度现状及对策分析》,《行政法学研究》2003年第1期。

  [26] 李红枫:《行政诉讼管辖制度现状及对策分析》,《行政法学研究》2003年第1期。

  [27] 李红枫:《行政诉讼管辖制度现状及对策分析》,《行政法学研究》2003年第1期。

  [28] 方世荣:《论维护行政法制统一与行政诉讼制度创新》,《中国法学》2004年第1期。

  [29] 参见陈有西:《我国行政法院设置及相关问题探讨》,《中国法学》1995年第1期;马怀德、解志勇:《行政诉讼案件执行难的现状及对策――兼论建立行政法院的必要性与可行性》,《法商研究》1999年第6期;陈红:《论建立我国行政法院体制的必要性和可行性》,《浙江学刊》2001年第4期;刘飞:《建立独立的行政法院可为实现司法独立之首要步骤》,《行政法学研究》2002年第3期;柴建国:《我国设立行政法院若干问题的研究与思考》,载《行政法理论与审判实务研究》,人民法院出版社2000年版,第90页;张步洪编著:《中国行政法学前沿问题报告》,中国法制出版社1999年版,第277页;马怀德主编:《行政诉讼原理》,法律出版社2003年版,第346-353页。

  [30] 李红枫:《行政诉讼管辖制度现状及对策分析》,《行政法学研究》2003年第1期。

引用法条

拓展阅读

声明:该作品系作者结合法律法规,政府官网及互联网相关知识整合,如若内容错误请通过【投诉】功能联系删除.

点赞
收藏
分享至

相关知识推荐