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试论行政诉讼中质证的有关问题

法律快车官方整理 更新时间: 2020-05-13 22:51:12 人浏览

导读:

所谓质证,从广义上说是指在诉讼过程中,由法律允许的质证主体借助各种证据方法,旨在对各种证据采取询问、辨认、质疑、说明、解释、咨询、辩驳等形式,从而对法官的内心确信形成特定证明力的一种诉讼活动。从狭义上讲,是指在案件庭审过程中,在法官的主持下,当庭

  所 谓质证,从广义上说是指在诉讼过程中,由法律允许的质证主体借助各种证据方法,旨在对各种证据采取询问、辨认、质疑、说明、解释、咨询、辩驳等形式,从而 对法官的内心确信形成特定证明力的一种诉讼活动。从狭义上讲,是指在案件庭审过程中,在法官的主持下,当庭对庭上所出示的证据提出质疑、核实的证明活动。

  所谓质证,从广义上说是指在诉讼过程中,由法律允许的质证主体借助各种证据方法,旨在对各种证据采取询问、辨认、质疑、说明、解释、咨询、辩驳等形式, 从而对法官的内心确信形成特定证明力的一种诉讼活动。从狭义上讲,是指在案件庭审过程中,在法官的主持下,当庭对庭上所出示的证据提出质疑、核实的证明活 动。

  质证是证据法上重要的内容之一。证据是法院认定事实的基 础,适用法律的依据,证据的取舍及其证明力的大小,很大程度上决定诉讼的结果,任何诉讼主体都有权就对方当事人所举证据提出质疑,即享异议权,其目的在于 影响或动摇法官对其证据效力的认定和采信;质证是当事人的一项重要诉讼权利,是诉讼正当程序的必要保障,同时也是法院审查、认定证据的必要前提。当事人为 了实现其胜诉的目的,就要采取必要的手段,即通过质证来否认或削弱对方当事人所举证据的证明力,当事人举证之后,法官不能凭个人好恶和某种利益驱使而对证 据主观臆断,只有通过当事人相互质证,才能去粗取精、去伪存真,从而准确地认证,公正地裁判。行政诉讼中的质证与其他诉讼相比,有共同相似的规定律,但又 有其自身的特点。许多国家对行政诉讼证据的收集和质证都作了专门的规定。而我国行政诉讼法对质证仅作了比较原则和概括的规定。本文拟对质证主体、对象、内 容、方式以及现阶段行政诉讼中如何更有效地质证等有关问题进行探讨。

  [page]  一、质证主体

  所谓质证主体是指从事质证活动的行为人,也就是因实施质证行为而享有一定权利或承担一定义务的主体。基于确定主体的标准不同,导致对何种人能够成为质证主体,特别是人民法院可否成为质证主体,存在广泛的争议。

  (一)当事人是质证主体

  1 行政诉讼的质证主体主要是原告

  我国行政诉讼的证据制度是通过《行政诉讼法》第五章有关 证据的各项规定而确立的,与其他诉讼相比有许多相同和相似的规则,但也有其自身的特点,其中在举证责任承担上,采用的是被告对被诉具体行政行为承担举证责 任规则。行政诉讼证据规则的这一特点,确定了行政诉讼中的质证主体主要是原告。

  2 特定情况下被告也是质证主体

  被告承担举证责任是行政诉讼特有的证据规则,但并不排除 原告也有一定的举证义务。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《执行若干问题解释》)对原告在特定情况下也要 履行一定的证明义务作了规定,即要证明起诉符合法定条件(但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外)、在起诉不作为案件中证明其提出申请的事实等。据此,被 告在这些特定情况下也是质证主体。

  3 第三人也可能成为质证主体

  《行政诉讼法》和《执行若干问题解释》规定,同提起诉讼 的具体行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织,和应当追加被告而原告不同意追加的,可以作为第三人申请参加诉讼,第三人有权提出与本案有关的诉讼主 张。上述规定中的法律上利害关系是一种已经形成或者必将形成的关系,包括不利的关系和有利的关系,造成第三人的诉讼主张或是依附原告或是依附被告,有时也 是独立的,为实现其诉讼主张,就要对原告或被告所举证据进行质疑等,成为质证主体。

  [page]  (二)法院不是质证主体

  在法院是否为质证主体问题上,有二种截然相反的意见。一 种意见认为,当事人和法院都是质证主体,其理由是在一些大陆法系国家,法官、当事人、证人和鉴定人都可以作为质证主体,例如在法国,对证人的询问是由法官 来进行的,当事人无权对证人直接询问、质问,如有质疑,也是通过法官才能向证人发问。在我国,首先法院是证据和事实的认定者,有责任保证质证的正确性和有 效性,且法院对因质证偏差所造成错案是要追究责任的;其次,法院虽不是案件实体法律关系的主体,与案件事实上没有直接的利害关系,但法律赋予的审判职责足 以为其成为质证主体的动因;第三,实践中法院在庭审中也对当事人、证人等进行质询,实施了质证行为。所以法院也是质证主体。

  与之相对立的一种观点认为,法院不能成为质证主体,质证主体仅限于当事人。笔者较为倾向此种观点,理由如下:

  1 法院作为质证主体缺乏法律依据。《行政诉讼法》和 《执行若干问题解释》中只规定了证据应该进行质证,法院对证据进行审查,未明确规定质证的主体。民事诉讼法对诉讼程序的规定较为详尽,其中与行政诉讼法有 许多共同的规律,尽管二种诉讼性质不同,但有些规定是可以有条件的参照,且《执行若干问题解释》第九十八条就规定了可以参照民事诉讼法。我国民事诉讼法第 六十六条明确规定“证据应当在法庭上出示,并由当事人互相质证”,这里规定了质证仅限于当事人之间,并未规定法院也要对证据进行质证。

  2 质证主体相随于举证主体并承担质证后果。行政诉讼法 规定了举证责任在被告、原告和第三人,即当事人是举证主体,就应当赋予抑制对方举证力度的质证权从而互为质证主体,并承担质证的最终后果。法院是审判主 体,我国法律未把审判主体列在举证责任的主体范围内,不承担举证、质证产生的法律后果,因而也就无须赋予审判主体以质证,使之成为质证主体。

  3 法院认定证据和事实是在当事人对证据进行质证的基础上进行的,而不是在自己直接质证的基础上进行的。有时,法院在庭审中也对证人或举证者进行质询,但这是基于审判权的一种职权行为,并非行使质证权。

   4 法院成为质证主体势必影响其公正形象。法庭之所以具有公正形象是因为它的中立性,“辩论式”庭审方式是由当事人进行质证,法官不再纠问,而从宏观上驾驭庭审活动,始终处于中立的裁判者的地位,不是处于质证者的地位,这样有利于树立法官和法庭的公正形象。

  (三)律师及其他诉讼代理人不是质证主体。

  在行政诉讼中,大多数当事人由于自身素质、专业知识等因素,都委托律师或其他人员作为代理人参加诉讼。大量的质证权是由律师或其他委托代理人行使的,但这种质证权的享有是基于当事人委托,质证的法律后果也由被委托人承担,律师及其他代理人本身不是质证主体。

  二、质证对象

  所谓质证对象,就是质证主体从事质证行为所指向的客体。 审判实践中有些人理解这只有言词证据才是质证对象,而把物证、书证、勘验笔录等实物认为是“哑巴证据”排除在质证对象范围之外。这种理解过于狭隘,《行政 诉讼法》第三十一条规定了七种证据类型,即:书证;物证;视听资料;证人证言;当事人的陈述;鉴定结论;勘验笔录、现场笔录。这些的证据都应当作为质证对 象。

  证据需要由人去收集、提供才能进入诉讼程序进行质证,法院调查、收集的证据能否作为质证对象以及根据行政诉讼要对行政行为的合法性进行全面审查的要求,其中对作出具体行政行为适用法律依据的规范性文件是否属于质证对象,实践中存在争议。

  (一)法院调取的证据应当成为质证对象

  行政诉讼中建立法院调取证据制度是为了更加充分保护原告 或第三人的合法利益。《行政诉讼法》规定人民法院有权调取证据,《执行若干问题解释》对调取证据的范围和程序作了进一步的规定。法院调取的证据能否进行质 证,在各种诉讼中争议一直较大。一种意见认为,人民法院依职权调取的证据具有公正性,可采信程度大,无需质证即可作为定案依据,且若可以质证,那法院就成 为质证主体,这与法院不是质证主体自相矛盾。另一种持相反意见,人民法院调取的证据也应作为质证对象进行质证。笔者同意第二种 意见。

  [page]  首先,有关法律和司法解释作了明确规定。《执行若干解 释》规定了未经法庭质证的证据不能作为人民法院裁判的根据,《民事诉讼法》也规定证据应当在法庭上出示并由当事人质证。这里的证据未排除法院调取的证据, 且法院调取的证据不可能不在法庭上出示,若其要作为裁判的根据,就必须要进行质证;而《关于民事经济审理方式改革问题的若干规定》第8条更加明确规定了人 民法院调查收集的证据由当事人进行质证。

  其次,任何证据的三个属性都要通过质证进行确认。依靠特 殊身份和地位收集调查来的证据,并不因为其调取者是人民法院而使其客观性、合法性、关联性就高于其他证据,证据的三性还是要通过质证来确认;法院调取的证 据不经当事人质证就作为定案根据会使当事人对法院的公正性产生怀疑。

  第三,法院调取的证据应进行质证与法院不是质证主体并不 矛盾。质证的对象是证据本身,不是证据的调取者。质证主体是相随于举证主体的,人民法院并非为举证而取证,也并非对任何证据都可以主动进行收集,收集的范 围是有所限定的,即那些本应由原告或第三人提供,但因其无法自行收集且向人民法院提供证据线索并提出申请的;当事人应当提供而无法提供的原物或者原件的。 所以人民法院是协助当事人调取证据,该证据应交给申请方出示并当庭声明证据的来源,并由对方当事人进行质证,表示认可或提出异议予以反驳,若该证据被推 翻,也由申请方承担举证不能的后果。

  (二)规章及其以下的规范性文件是质证对象

  行政诉讼审理的不是原始的法律关系,在进入诉讼程序之前 就已经有了一个具体行政行为,而该行为是否合法不仅在于其认定事实是否正确,还在于行为的作出是否符合法定程序以及适用法律是否适当。对作出该具体行政行 为的事实认定和执法程序这二方面都可以通过举证、质证来审查认定。而作为法律依据的规范性文件能否作为质证对象,争议也很大。

  一种意见认为,作出具体行政行为是否合法,对该具体行政行为的三个组成部分的根据都应进行质证。

  [page]  另一种意见认为,规范性文件不能作为证据在各方当事人之间进行质证。这是因为:

  1 质证的对象应该是证据,证据的范围在《行政诉讼法》中作了明确规定,规范性文件是作出具体行政行为的依据。“证据”、“依据”的概念和性质是不同的。

  2 证据的效力可以通过对其三个属性的质证、认证等诉讼 活动而直接确定其是否有效和采纳,并由法院在裁判文书上直接载明。规范性文件的效力取决于位阶秩序、地域性和时效性。而对各种法律规范合法与否,法院是不 能直接在裁判文书上确认的,应由有权机关依法定程序进行裁决。

  3 行政诉讼法规定对规范性文件提起的诉讼不是人民法院 行政诉讼受案范围,人民法院无权对其进行审查和确认。笔者认为,这两种意见都不完全准确,行政诉讼中的举证和质证应是广义的。根据行政诉讼法“证据”这一 章节中规定的被告的举证范围不仅是事实证据,还包括作出具体行政行为所依据的规范性文件。规范性文件是被告用以证明其具体行政行为合法的重要根据之一,合 法、有效的规范性文件是人民法院裁判具体行政行为是否合法的可定案根据。既然属于被告举证范围且要作为法院定案的根据,就要通过质证对其进行审查,但其范 围应限定在规章及其以下的规范性文件。

  1 法律、法规不能成为质证对象

  规范性文件有广义和狭义之分。广义的规范性文件包括法 律、法规、行政规章及其以下的规范性文件等,狭义的规范性文件特指规章以下的规范性文件。行政诉讼法中的规范性文件应是广义的。法律、法规都是法定机关经 过法定程序制定和颁布的,是众所周知的,具有普遍约束力,是法院审理行政案件所必须依据的。对法律、法规本身的合法效力是无须证明和质疑的。原告或第三人 只能就被告适用法律、法规中具体条款是否适当提出异议和观点。对法律适用的异议可在法庭辩论阶段阐述,而不是通过质证进行的。

  2 规章及其以下的规范性文件应该质证

  [page]  一般的法律、法规中的某些规定较为原则、抽象,而国务院 各部委及地方政府制定的规章是法律、法规的具体化,可操作性较强,而规章以下的规范性文件更是地方行政机关行政权力的体现,对行政管理相对人具有约束力。 行政行为大多数是依据行政规章及其以下的规范性文件作出的。由于制定规章及其以下的规范性文件的主体较多,且有些含有部门和地方利益。所以,在审判实践中 发现无论在其内容还是形式上都或多或少的存在着不规范之处。而这些规章及其以下的规范性文件制定和颁布也不像法律、法规那样有严格的程序,特别是未公开或 广泛进行公布,不被众人所知。法院对这些规范性文件是否合法有效就要进行审查。这种审查是不能仅凭法官自身能力直接判断的,必须经过当事人质证才合理、合 法。

  3 对其质证有别于一般证据的质证。一般证据的质证主要 通过对证据三个属性的质疑等进行的,而对规章及其以下规范性文件的质证主要是针对其是否合法、有效进行的,这包括两个方面,一是其制定和发布是否有相应的 法律、法规依据和符合法定程序;二是该依据是否与合法有效的上级规范冲突,如果有一条存在问题就不能视其合法、有效。

  4 对其审查未违反行政诉讼法的有关规定。行政诉讼法规 定的是单独就行政法规、规章或行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定、命令提起诉讼的不予受理,而本文中对规章及其以下的规范性文件质证是对具体行政行 为的法律依据的审查,未违反行政诉讼法的规定,且根据行政诉讼法规定,法院审理行政案件可以参照规章。这里的参照就含有对规章及其以下的规范性文件的审 查,合法、有效的予以适用,反之则拒绝适用。

  三、质证内容及方式

  (一)质证内容

  所谓质证内容是指质证主体对证据进行质证所涉及的范围。 行政诉讼中质证不能是任意的,被告围绕具体行政行为及行政行为相关的内容举证,证明其具体行政行为的合法性,原告质证也必须证明其作出的具体行政行为违法 的内容,即认定事实有误、执法程序违法、适用法律不当等;被告则针对原告在某些特定情况下所举证据提出质疑等相反意见,如原告起诉不符合法定起诉条件、未 提出要求被告履行法定职责申请、具体行政行为未对原告侵害和造成损失等。在质证过程中,不论哪一个质证主体、针对何种证据,都要围绕证据的三个属性进行。

  [page]  1 客观性。客观性是指作为定案的证据都必须是客观存在 的、真实的,它是证据的首要本质属性。客观性包括二方面:一方面证据是事实本身留下的客观痕迹或现象,这种痕迹有可能反映在特定的物体上,也可能是由文字 和某种符号记载下来,甚至是视听资料;另一方面,证据是当事人或证人对某种事实的准确描述,这种描述不可避免带有主观色彩,不可能绝对准确,所以我们要求 的是最大限度的真实。

  2 合法性。合法性又称可采性,证据必须为法律所允许, 即证据必须符合法定形式和依法定程序取得。《行政诉讼法》和《执行若干问题解释》规定了在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据,被告及其诉讼代 理人在作出具体行政行为后自行收集的证据、被告严重违反法定程序收集的其他证据、复议机关在复议过程中收集和补充的证据,不能作为人民法院维持原具体行政 行为的根据,这些条款的规定对证据的合法性审查提供了时间、程序标准;其他非法收集证据的主要情形还有以下几种:主体不合法、权限不合法和手段不合法等。 不符合法定形式和依法定程序取得的证据,即使能够说明案件事实的,也不能成为定案依据。

  3 关联性。关联性包括两方面内容,一是指证据必须与其 所证实的事实有内在的必然联系;二是证据与证据之间的相互联系和相互关系。排除与案件事实无关的证据材料,将各个独立的证据联系起来,相关证据间是否存在 矛盾,如果相关证据间是一致的且能形成一个完整的证据链条,即具有可证明性。

  证据的三个属性共同构成的质证的完整内容。

  (二)质证方式

  只有科学的庭审质证方法,才能达到对证据的客观真实性、合法性、关联性进行确认,排除疑点,确认其效力。法官应当在质证的基本规则下,依照质证的运作程序,根据不同案件的法律关系特点,适时采取不同的方式指导质证。质证方式主要有以下几种:

  1 一证一质

  [page]  此种方式比较适用案件事实争议不大、法律关系清楚、行政程序简易、适用法律明确等案件,如一般的规划拆除违章案件。

  2 数证一质

  举证方将诸多证据全部举出,由质证方一次质证,此种质证方式较适合当事人人数多、案情层次较简单、证据数量多但其内容大多相同,所证明的事实较为一致的案件。

  3 一事一质

  案件由多个事实组成,而每一事实又由数个证据来证明,这种情况下即可将证明一个事实的诸个证据一并质证。

  4 根据证据类型质证

  案件所涉及的证据类型很多,可将每一种类型的证据一并质证。

  5 交叉质证

  案件的法律关系较少,但诉讼主体多样,可以由各方针对各自的主张采取交叉质证方法进行相互质证。

  6 分类综合质证

  将所有证据根据所要证明问题的性质分别归类,一类问题一类问题的进行质证,这样质证脉络清楚,重点突出,层次分明,最能体现行政诉讼的特点。这种质证方法在实践中经常被采用。

  四、现阶段行政诉讼中如何更有效地进行质证

  (一)建立庭前证据交换制度

  1 庭前证据交换制度的含义

  庭前证据交换制度是指在公开开庭审理前,人民法院将各方 当事人向法庭提供的证据材料副本,在一定期限内,按照一定的顺序交给各方当事人查阅、辨认并发表意见,其交换结果对案件正式开庭审理具有一定影响和效力的 诉讼制度。世界上许多国家都对庭前证据交换有所规定,只是在程序和具体操作上有差别。

  [page]  2 建立庭前证据交换制度的必要性

  新的审判方式改革要求当事人当庭举证、质证,法院当庭认 证。其最初目的是为了防止法官先入为主和保证司法公正,这对一些案件事实、执法程序、适用法律简单明确的案件进行当庭举证、质证和认证没有多少问题。但在 行政诉讼中,要求对行政行为作全面合法性的审查,有些案件法律关系复杂、证据材料多、专业性强、执法程序繁杂、适用规范性文件广,若要由被告当庭举证,原 告或第三人就无法做到一一仔细查阅、辨认,质证只能流于形式。这样一方面使相对人在诉讼程序的质证过程中,依然处于行政管理关系中的被动、弱者地位,不能 体现诉讼公平原则;而另一方面不能很好的质证,就无法使人民法院客观准确地认证而作出公正的裁判。由于上述情况不可避免,使质证、辩论无序,没有针对性, 庭审时间长,虽然提高了案件审理的透明度,但却达不到提高审判效率的新的审判方式改革目的,违反了诉讼经济的原则,造成强化庭审功能与审判效率之间的矛 盾。

  3 庭前证据交换实际操作中的几个问题

  (1)证据交换案件的适用范围。有二种意见,一种认为为了使制度规范化,还是应所有案件严格统一适用。另一种意见认为,各案情况不同,对于一些简易案件适用,其效果和意义不大且流于形式,还是根据案件实际情况区别适用,笔者同意后一种意见。

  (2)证据交换的主持形式。证据交换作为一项诉讼制度, 其具体由谁来主持操作,合议庭、承办人抑或是书记员。个人意见认为也应该视案情繁简而定,但必须是二人以上以示人民法院诉讼活动的公正性。现在有些法院已 成立专门的证据交换机构或程序机构,设立固定的场所,这样取得的效果会更好。

  (3)应交换的证据范围。在审判实践中,只要当事人提供、不属于不公开、未向法院要求不提前交对方查阅且理由合理的可以书面形式表现出来的证据均可进行交换。

  (4)庭前证据交换与当庭质证的衔接。经过庭前交换的证 据在开庭举证、质证、认证的处理上一般有两种做法:一是由审判人员对庭前证据交换情况做简单小结并再次询问各方当事人有无异议,若当事人无异议的即当庭认 证,若有异议的再当庭质证、认证;另一种做法是直接对庭前交换中认可的证据宣布予以确认,然后集中精力对双方有争执的证据进行质证和认证。这二种方法都有 可取之处,都能够抓住争执焦点,提高庭审效率和效果。

  [page]  (二)在质证活动中,应加强合议庭对当事人质证的引导作用

  现在全国自上而下进行审判方式改革,庭审活动是中心环节,而当事人举证、质证和合议庭认证更是庭审活动的重心。在辩论式审判方式的质证程序中,法官处于中立、超然地位,主持质证活动,引导各方当事人或控辩双方围绕事实争执焦点,相互举证、质证,开展辩论,直接对抗。

  刑事诉讼和民事诉讼改革发展速度较快,当事人和控辩双方 也较能适应,法院通过主持,由当事人相互质证或法院稍加引导即可达到对证据审查并采用的预期目的。但行政诉讼起步较晚,且有区别其他二大诉讼的特点,即被 告负主要举证责任和法院对具体行政行为作全面合法性审查。行政管理领域广泛,特别某些领域专业性极强,而相对人的文化层次、基本素质、法律知识及接触范围 局限(如对某些规范性文件的了解)等各有不同,相差很大,有些在没有专业人员或律师代理的情况下,仅靠原告个人能力是无法对被告所举证据和依据有针对性的 或遗漏(如原告仅对事实证据质证,忽略了对程序证据的质证和对法律依据提出异议等)质证。

  鉴此,合议庭在主持质证活动时,就不能像其他二种诉讼质 证程序中以“听证”为主,引导为辅,而应加强对当事人特别是原告质证的引导。在合法的前提下,以合议庭庭前评议的问题方法、程序顺序等到主线,同时结合庭 审中出现的具体问题灵活掌握,以达到质证有序,提高效率、全面审查、公正裁判的最佳效果。

  参考书目:

  1 新编证据法学/何家弘主编 —法律出版社,2000年版

  2 民事证据法判例实务研究/毕玉谦著 —法律出版社,1999年版

  3 行政法与行政诉讼法/姜明安著 —北京大学出版社、高等教育出版社,1999年版

   4 审判方式改革实论/景汉朝、卢子娟著 —人民法院出版社,1997年版

  5 审判方式改革通论/张柏峰主编 —人民法院出版社,1998年版

  6 行政听证程序研究与适用/蒋勇、刘勉义著 警官教育出版社,1997年版

  7 行政法与行政诉讼法/张正钊主编 —中国人民大学出版社1999年版

引用法条

拓展阅读

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