一、行政许可法律责任的概念及形式

　　行政许可法律责任是指实施行政许可的主体因违法实施行政许可，违反其法定职责和义务而依法应承担的否定性的法律后果。实施行政许可的主体包括行政机关，法律、法规授权的组织，受委托的行政机关。违法实施行政许可的行为大体分为二类，一类是该实施的没有实施，二类是不该实施的实施了。

　　违法行为总是与法律责任紧密相连的，没有法律责任的立法，违法行为便得不到追究，法律责任是对违法者适用具体的国家强制措施的根据。法律责任的特点有三：一是关联性，即法律责任与违法行为相关联，有因果关系，只有违法行为才能导致法律制裁;二是法定性，即违法行为应当承担什么样的法律责任，应由法律、法规作出具体规定;三是强制性，即法律责任是一种由国家强制力保证实施的制裁措施。

　　根据违法实施行政许可的性质和特点;行政许可法律责任的形式可分为民事责任、行政责任、刑事责任。

　　(一)违反行政许可法的民事责任

　　民事责任是指当事人违反民事义务而依法承担的民事责任后果。民事责任的法律特征有三：(1)民事责任以法律规定或当事人约定的民事义务为前提;(2)民事责任以恢复被侵害人的民事权益为目的，其责任形式大多不具备惩罚性;(3)民事责任主要是一种财产责任，即违法者以自己的财产向被害方承担责任。《中华人民共和国民法通则》第一百三十四条规定，民事责任的方式主要有：停止侵害、排除妨碍;清除危险;返还财产;恢复原状;修理、重作、更换;赔偿损失;支付违约金;消除影响、恢复名誉、赔礼道歉。

　　民事责任分为违约责任和侵权责任两大类。由于违法实施行政许可行为侵害的是申请人的合法权益的性质。所以，行政许可法律制度中所规定的民事责任是一种侵权责任。

　　(二)违反行政许可法的行政责任

　　行政责任是指实施行政许可行为的主体，因违反行政法律法规，而依法须对国家行政主管机关及法律、法规授权的其他组织或机构应承担的法律责任。行政责任特征有三：(1)行政责任是一种法律责任，它是与民事责任和刑事责任并列的一种法律责任;(2)行政责任是行政违法行为或行为不当所引起的法律后果，是基于行政关系而产生的;(3)行政责任的承担主体具有广泛性。行政责任按其制裁的方式不同可分为行政处分和行政处罚两种。行政处分又称为政纪处分，是指实施行政许可的主管部门对所属的单位和个人的违法失职行为给予的处理。行政处分包括：(1)警告;(2)记过;(3)记大过;(4)降级、降职;(5)撤职;(6)开除等责任形式。行政处罚是指行政机关对尚未构成犯罪的违法行为所给予的强制制裁。行政处罚是一种比较严厉的责任形式，其形式主要有：(1)警告;(2)罚款;(3)没有违法所致，没收非法财物;(4)责令停产停业;(5)暂扣或吊销许可证、暂扣或吊销执照;(6)行政拘留等。

　　(三)违反行政许可法的刑事责任

　　刑事责任是指人民法院对于触犯刑事法律构成犯罪的单位或个人所给予的法律制裁。其内容分为主刑和辅刑两类。主刑包括：管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑;辅刑又称附加刑，包括：罚金、剥夺政治权利和没收财产三种。

　　在本文中，笔者不对违反行政许可法的行政责任、刑事责任作探讨和分析，专就行政许可机关实施行政许可违法收费的法律责任作一些肤浅的探讨和看法。

　　二、实施行政许可违法收费的表现形式

　　行政机关是行使国家权力的国家组织，其组织目标、组织结构及其活动性质都与以赢利为目的的公司、企业法人、合伙组织、个体工商户及其他组织相去甚远。行政机关的所有行政活动都不得以赢利为目的，其维持正常组织运转所需的物质和经费，均由国家财政予以充分保障，所以，行政许可行为在原则上是不得向申请人收取任何名目的费用。实施行政许可需要收取费用的，必须有法律、行政法规的规定，且也只能是为被许可人提供特殊服务的成本补偿以及资源的使用费。如土地管理法规定，以出让等有偿使用方式取得的国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地;森林法实施条例规定，用地单位应当提出申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预缴森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书;环境保护法规定，排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。行政许可法对实施行政许可的收费作了明确而具体的规定，但有些行政机关往往由于利益的驱使，明知不能受费、不准收费，偏偏要向申请人收取费用，申请人不交纳行政机关就不为申请人办理许可证。同时，又因为行政许可常常能为申请人带来经济利益，这样，申请人不得不“自愿”交纳这些费用。其非法收费的主要表现形式有：(一)申请人提出申请时，行政机关向其收取申请书格式文本费。(二)有的行政许可需要听证，行政机关向申请人收取听证费或听证开支费用。(三)发放行政许可证件时向申请人收取所谓工本费。(四)在实施行政许可中，向申请人提出购买指定的商品(订阅报单杂志)、接受有偿服务。(五)在办理行政许可中，索取或者收受申请人的财物。(六)在检查监督中，巧立名目收取费用。(七)在行政许可中，向申请人收取所谓的赞助费。

　　三、减少审批、削减收费是行政许可法立法目的之一

　　由于行政许可是行政机关对社会事务和经济事务实行事前监督管理的一种重要手段，在控制社会危险、配置市场资源和提高社会公信等方面作用独特，多年以来发挥了重要的作用。行政许可法实施前，行政许可过多、过滥，不仅不能有效配置资源，反而还出现了大量扰民害民、滋生腐败的问题，在行政许可法实施以前，行政许可产生以下问题：一是，行政许可权不明白，有些乡政府、县政府在设，有些行政机关内设机构也在设;二是，设定行政许可的事项不规范，一讲行政管理，就要审批;三是，实施行政许可环节过多、手续繁琐、时限过长，“暗箱操作”，老百姓办事难;四是，重许可、轻监管或只许可、不监管的现象比较普遍，市场进入很难，而一旦进入又缺乏监督;五是有些行政机关把行政许可作为权力“寻租”的一个手段。不少企业、个人为了取得行政许可，还要给好处、托关系，助长了腐败现象的蔓延。在一定意义上，可以说行政许可已经成为一个腐败源。六是，行政机关实施行政许可，往往只有权力，没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。①这样的行政许可制度，已经成为转变政府职能的一个障碍。为了改变上述状况，全国人大常委法工委从一九九六年着手行政许可法的调研、起草工作，二OO三年八月二十七日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《中华人民共和国行政许可法》，自二OO四年七月一日起施行。[page]

　　该法第十四条至第十七条就行政许可的设定机关及其权限作了明确的规定，即：法律可以就《行政许可法》第十二条所列的所有事项设定行政许可;尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可;国务院在必要时，可以采用发布决定的方式设定行政许可;尚未制订法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可;尚未制订法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可;省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可;其他规章和规范性文件一概不得设定行政许可。即中共中央、国务院各部、办、委、局，省、自治区、直辖市党委，省、自治区、直辖市政府办公室，省一级部、办、委、厅、局等都不得设定行政许可。《行政许可法》第五十八条、第五十九条规定，实施行政许可，除法律、行政法规规定了收费项目和标准可以收费外，不得收费。

　　行政许可法第一次有效地解决了前述存在的六个问题，这六个问题的解决实质上就是减少了不必要的行政许可，削减了不必要的许可收费，降低了进入市场的门槛，削减了进入市场不必要的障碍，充分调动了市场的积极性，坚持了市场取向，转变了政府职能。

　　四、行政许可法对实施行政许可违法收费法律责任规定之不足

　　违反法律、行政法规、规章的法律责任不外乎三种形式：民事责任、行政责任、刑事责任。行政许可法在法律责任一章中对违反行政许可法实施行政许可违法收费的责任在第七十五条规定：行政机关实施行政许可，擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的，由其上级行政机关或者监察机关责令退还非法收取的费用;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。从此条可以看出，行政许可法对行政机关实施行政许可违法收费的法律责任规定严重不足：一、有的行政许可乱收费本来就是行政许可机关自己集体研究讨论作出的决定，有的甚至征求了上级行政机关的同意，有的行政许可的乱收费甚至经过了政府办公会议的同意，这样的乱收费，要行政许可机关负责退还和承担行政处分责任几乎是不可能的，对这种情况的出现，该法没有明文规定怎么处理、怎么制约。二、有的行政许可的乱收费，虽然被监察机关发现了，查处了，但监察机关会否将这些乱收费退还给申请人呢，实践告诉我们，答案难以肯定，因为在现行工资体制下，监察机关也会为自己的经济利益多考虑考虑，经常出现监察机关将行政许可机关的乱收费收缴上来，放入自己的“小金库”用来发放工资、奖金、办案费等，很少有监察机关真正把行政机关的乱收费责令原行政机关退还给了申请人，这样，乱收费的行政机关虽然将费退了，但是没有退还给申请人，没有对申请人承担民事责任，对此种情况的发生，又该怎么追究责任，申请人的权益怎么得到保障，行政许可法同样没有规定。三、该法没有规定，申请人请求行政许可机关退还收取的费用的开支由许可机关来承担。四、该法没有规定行政机关实施行政许可乱收费的民事惩罚措施。

　　五、行政许可法实施二年以来违法收费的状况

　　笔者虽然没有对行政许可法实施以来违法收费的状况作一次完整的调查，但在笔者所从事的工作中经常发现以下违法收费的情况：一是，用国务院各部门的规章继续收费。二是，用省一级人民政府已实施满一年的规章继续收费。三是以当地物价局的红头文件收费。四是，本单位自造名义收费。五是，以各种名义收取赞助费。行政许可法实施以来，违法收费的状况虽大有改观，但上述不如人意的情况还是经常发生。

　　六、完善行政许可收费制度及违法收费的法律责任制度

　　(一)告知收费依据

　　更加进一步明确规定行政机关实施行政许可如依法需要收费，应当明确告知申请人收费的法律规范，及依据该法律规范的条、款、项、目和收费标准，要明确告知申请人，不能含混不清，这样，能更好地防止假借名义、模糊收费依据违法收费。

　　(二)将查处的违法收费告知申请人，以便申请人监督

　　《行政许可法》第七十五条规定：行政机关实施行政许可，擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的，由其上级行政机关或者监察机关责令退还非法收取的费用。这个规定，从表面上看上去，查处的违法收费最终退给了申请人，实际的情况可不是这样，有的上级行政机关和监察机关在查处违法收费后，不是将查处的违法收费退还申请人或责令行政许可机关退给申请人，而是自己收了，入了查处机关财库，为查处机关增加收入，这样，使法律规定的“责令退还非法收取的费用”，变成了“责令退还非法收取的费用”给上级行政机关和监察机关了，申请人的合法权益始终没有得到维护，所受的损失仍然没有得到赔偿。因此，我认为，立法机关立法时，应当考虑，增加“上级行政机关，监察机关应当将查处的非法收费以书面形式告知申请人”，这样，既监督了下级行政机关乱收费的行为，又使这些非法收费真正退还给了申请人，达到有效防止乱收费的目的。

　　(三)申请人请求退还非法收取的费用的开支由行政许可机关承担

　　行政机关实施行政许可违法收费时，有的收费多，有的收费少。申请人事后知道行政许可机关是违法收费，请求行政许可机关退还，行政机关就是不退，有的虽然同意退但故意拖着不退，到最后，经过几次，十几次，几十次的请求，费虽然退了，但申请人所花的费用，却远远地超出了退还的费用，对申请人来说是得不偿失。有的行政机关明明知道是乱收费，明明知道这个费是要退的，偏偏不退，让申请人去打官司，一审输了继续搞二审，这样，对行政许可机关来说，他有充足的人力、物力、财力，耗得起，是崽卖爷田心不痛，而相对于申请人来说，打官司，就得请律师，交律师费，起诉就得向法院预交诉讼费，还有误工费、差旅费等。这些费用累计起来就是一笔很可观的开支，官司即使最终胜诉，也是抓了芝麻，丢了西瓜。

　　《中华人民共和国保险法》第五十一条规定：“责任保险的被保险人因给第三者造成损害的保险事故而被提起仲裁或者诉讼的，除合同另有约定外，由被保险人支付的仲裁或者诉讼费用以及其他在必要的、合理的费用，由保险人承担”。此条规定中的“其他必要的、合理的费用”，笔者认为包括了被保险人所支付的必要的律师费，必要的差旅费和误工费。最高人民法院规定：2000年起，经最高人民法院审判委员会讨论、决定的适用法律问题的典型案件予以公布，供下级法院审判类似案件时参考。②最高人民法院公报刊登的《陆红诉美国联合航空公司国际航空旅客运输损害赔偿纠纷案》，③判令被告方承担原告律师费、律师差旅费。由败诉方承担胜诉方必要的、合理的费用既有关方面的法律规定，最高人民法院又将其写入了五年改革纲要，最高人民法院在收入的案例中又有这方面的司法实践。[page]

　　综观以上，为了正确解决当事人诉讼难，确保申请人的合法权益，结合行政机关实施行政许可的特殊情况。笔者认为应在行政许可法中规定：申请人请求行政许可机关退还非法收取的费用的，由申请人支付的必要的、合理的费用由行政许可机关承担。这样，可以更加有效地防止行政许可机关乱收费，使行政许可机关真正承担他应当承担的民事责任。

　　(四)确立双倍返还原则

　　行政许可机关在实施行政许可时，是否可以收费，收多少费是最清楚的、最明确的了。明明知道不能收费，却偏要收费，违法的行政责任暂且不说，至少要从经济上使这些乱收费的人得不到好处，甚至还要受损。笔者建议，在制裁乱收费方面，可以借鉴我国《消费者权益保护法》第四十九条：“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其所受的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务费用的1倍”的规定。还可以借鉴美国的做法。④在行政许可法中规定：行政许可机关非法收取费用的，应当双倍返还申请人。双倍返还原则的确定，能更好地预防前述所讲的责任规定不足的第一种情况的发生。

　　《行政许可法》于二OO三年八月二十七日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，自二OO四年七月一日起施行，对于颁布不久，刚刚实施的法律进行修改、补充，这种可能性是很少的，也是有违法律的严肃性和稳定性的，因此，笔者认为国务院可在实施条例，最高人民法院可在司法解释中对上述意见作出规定，以更加完善我国行政许可法中违法收费的法律责任制度，达到行政许可法立法的初始目的，更加有力地维护申请人的合法权益。

　　①杨景宇，关于《中国人民共和国行政许可法(草案)》的说明

　　②《中华人民共和国最高人民法院公报》1999年第6期第187页

　　③《中华人民共和国最高人民法院公报》2002年第4期，第141页。

　　④美国，1890年，《谢尔曼反托拉斯法》