您的位置:法律快车 > 法律知识 > 行政法律 > 行政许可法 > 行政许可案例 > 蒋红珍:“机关诉讼”的真实与假象之争——评我国首例镇政府状告市政府案

蒋红珍:“机关诉讼”的真实与假象之争——评我国首例镇政府状告市政府案

法律快车官方整理 更新时间: 2020-05-12 12:59:05 人浏览

导读:

在我国,民告官一直是传统行政诉讼模式的经典概括,如今,发生在河南省一起由镇政府状告市政府的行政诉讼案,却似乎为这一经典概括平添了一缕异调之音。上下级政府之间究竟是什么关系?如何认为上级政府的决定发生错误,下级政府应当如何予以救济?如何看待发生于上下级

  在我国,“民告官”一直是传统行政诉讼模式的经典概括,如今,发生在河南省一起由镇政府状告市政府的行政诉讼案,却似乎为这一经典概括平添了一缕“异调之音”。上下级政府之间究竟是什么关系?如何认为上级政府的决定发生错误,下级政府应当如何予以救济?如何看待发生于上下级政府之间的行政诉讼?它与“民告官”式的传统行政诉讼究竟有何本质区别?这一起号称全国首例上下级政府之间的争讼案,在我国整个民主法治化进程中的意义究竟何在?这些问题成为许多人心中的疑问。

  一、案情回放

  2004年年末,曾任河南省周口市邯城县城关镇党委书记、郸城县人大副主任的张显荣,与镇政府在镇招待所的土地使用权归属问题上产生了严重分歧,因此,他于2005年4月,向县国土资源局提出申请,要求该局对这块有争议的土地重新确权。

  2005年12月6日,一份以县政府名义下发的《邯政土(2005)75号》文件,即《关于张显荣与城关镇人民政府对城关镇招待所土地权属争议的处理决定》出台。该《处理决定》确认,张显荣对争议的土地享有使用权。根据该《处理决定》,张显荣顺利地拿到这块土地的国有土地使用证。

  然而,这一《处理决定》却引发了城关镇政府的质疑。2006年2月6日,城关镇政府向周口市政府递交复议申请书,要求撤销原《处理决定》,重新确认对争议土地的使用权。然而,周口市政府以“超出复议时效一天”为由,作出“行政复议案件终止通知书”。于是,镇政府采用诉讼的方法,一纸将周口市政府告上法院,要求市政府撤销终止裁定,并依法作出行政复议决定。与此同时,镇政府还同时将邯城县人民政府同时告上法庭,要求郸城县人民法院依法撤销县政府作出的那份土地确权处理决定。

  这起镇政府状告市政府的案件被周口市中级人民法院依法受理,并于2006年8月28日开庭审理,目前判决结果尚未公布。

  二、定性之谜

  这个案件之所以引起公众与媒体的普遍关注,并被冠之以“全国首例”之名,原因正是在于本案的原告与被告均是地方人民政府,并且属于上下级关系。由此,本案也被形象地称为一场“依法而行的”、“以下犯上的”、“机关诉讼”案。那么,这种以下级人民政府状告上级人民政府的案件究竟与“民告官”式的传统行政诉讼案件有什么本质区别?是不是因为原告的身份是行政机关,这个案件就构成如国外所称的“机关诉讼”或者“机构之诉”?它是否从实质上创设出新的行政诉讼类型?

  并不尽然。

  我们知道,机关诉讼制度在许多国家存在。日本《行政案件诉讼法》第6条明确规定:所谓“机关诉讼”,是指关于国家或公共团体机关相互间就权限之存否或行使而引起纠纷的诉讼。据此可知,日本的机关诉讼虽然发生于两个国家机关或者公共团体机关之间,但是争议的内容必须局限于公共行政的权限纠纷。并且,区别于那种围绕特定当事人根据自身主观之利益诉求而展开的主观诉讼,机关诉讼在学理上属于客观诉讼。除日本外,德国的学理和实务亦承认所谓的“机构之诉”。饶有趣味的是,德国机构之诉的承认有一个曲折的过程。在很长一段时间里,人们认为,国家行政机构系统内部,就像是一个人的整体一样,不可能存在外部的法律关系。因此,即使有所谓的“内部诉讼”(Insichproze?),也应当被禁止。如今这种观点已经得到修正:在不同机关之间,甚至在一个集体负责制机关内部,也可能发生法律纠纷,并且这些冲突大都具有公法性质,需要得到法院的澄清。因此,德国行政法院已经承认机构之诉,尤其在涉及组织法争议的时候。

  由此可见,法学意义上的“机关诉讼”有其特定的内涵。除了诉讼双方均是公共权力机关之外,还必须与权限争端型的诉讼实质相衔接。只有当原被告双方都是基于各自公共行政主体的立场、并围绕这一身份展开权限争议时,才属于与一般“民告官”式的传统行政诉讼不同的类型——“机关诉讼”。然而,本案中原被告双方的法律关系,并非如此。

  张显荣与镇政府对镇招待所的土地使用权归属问题产生分歧后,县国土资源局作出确权的决定。在这个最初由行政确权决定所形成的法律关系中,张显荣是行政相对象人,而镇政府是行政相对人。正是依据这一权利义务受到行政确权决定影响的行政相对人的身份,镇政府提起行政复议,最后提起行政诉讼。然而需要说明的是,作为复议申请人、进而作为原告的镇政府,其行政救济的出发点并非基于地方人民政府特殊的职能及其身份。换言之,不需要镇政府的身份,换作任何的公民、法人和其他组织,在相同的法律关系中,都能够依法提起行政复议和行政诉讼。因此,本案并没有脱离传统行政诉讼的本质,只不过,原告在形式上是一个地方人民政府而已。

  那么,如何看待行政机关在行政法律关系中的位置呢?难道行政机关在行政法律关系中,也能成为行政相对方吗?答案是肯定的。这一问题已经通过“行政主体”理论得到解决。与行政机关作为一个静态概念相对,行政主体是一个动态概念,它不是根据某个组织是否属于行政机关而定,而必须在特定的法律关系中,依据该组织是否拥有独立的行政职权,代表国家并以自己的名义行使职权和参加行政诉讼,并且承受行政行为和行政诉讼的法律效果而定。因此,虽然行政机关在行政法律关系中往往担任行政主体,但是决不能够将两者简单地等同起来。当行政机关实施不同行为,参与不同法律关系时,会出现不同的法律身份:当它参与民事活动,就是一个民事主体,或称“机关法人”;当它代表国家实施行政权时,它就是一个行政主体;而当它与作为行政主体的行政机关发生管理与被管理关系时,它却成了“行政相对人”。本案原告的镇政法,在行政确权法律关系中的地位,恰恰属于后者。

  三、意义解读

  既然本案在制度和规范层面并没有突破传统行政诉讼模式,那么是否就意味着它毫无特殊的意义呢?恰恰相反。从法社会学的意义看,在中国这样一个有着特殊官僚体制和法律文化传统的国度里,本案的意义十分重大。

  众所周知,中国是一个行政权发育异常强大的国家,从某种意义上说,行政权甚至僭越了原本属于立法与司法的空间,一支独秀。这样的权力配置结构,使得官僚体制不断适应行政层级制的思维惯性,突显出垂直型权力制约机制的独特地位。“官高一级压死人”的民间说法,就是这种官僚体制及其现实影响力的有力注脚。在行政诉讼制度正式确立的近三十年时间里,为什么很少出现、甚至是没有出现下级政府状告上级政府的案例,正是由于这种特殊的官僚体制和传统法律文化使然。然而本案,却似乎传达了一些不同寻常的讯息。[page]

  首先,下级政府敢于依法状告上级政府,这表明,传统上下级政府之间那种异常的、人治因素浓郁的行政隶属关系已经获得一定缓解,与下级政府官员身家性命攸关的人事和组织任免开始遵循制度化的操作轨迹。下级政府正逐渐改变对上级政府那种萧规曹随、亦步亦趋的做法,而转而遵循“上级政府也要对错误决定承担后果”的姿态。这是行政官僚体制明朗化、权力运作制度化的一个体现。

  其次,被下级政府起诉的上级政府,并没有采用惯常手法,动用一切行政力量阻碍司法程序的启动,或者迫使下级政府撤诉。这表明,被传统法律文化浸染的那种“厌讼”或“以被诉为耻”的观念得到一定的修正。上级政府开始摆脱那种“以下犯上有损尊严”的观念桎梏,尝试着以一种平常心对待自己成为“被告”的处境。

  再次,人民法院并没有因为本案涉及特殊的两个政府部门之争,而退避三尺。不得不承认的是,行政审判独立问题,一直困扰着我国司法审查制度的发展。法院面临复杂的行政纠纷,采用不符合“受案范围”或“原告资格”等理由驳回诉讼请求,从而使自己避免陷入行政争端和压力的漩涡,在我国并不少见。但在本案中,周口市中级人民法院并未因这些顾虑而采取明哲保身的态度,这不仅折射出我国司法权自身抗压能力的增强,同时也反映了我国行政法官处理一些新型案件、疑难案件的信心和能力的提高。

  建设法治国家的前提,是要抛弃以血缘、熟人、局部利益、实力强弱、权力等级等因素形成的人与人、群体与群体、权力与权力之间依附关系,从而建立起法律框架内的共识关系。从这个意义上说,本案为我们提供了法治社会的一个鲜明样本。当然,这绝不意味着,我们鼓励或者喜闻乐见类似的政府部门之间的诉讼能够遍地开花。毕竟,作为国家行政权运作的整体,各级政府间的相互配合与理解才是减少不必要的行政成本、为国民提供更好的行政服务的前提与保证。此外,不得不提的是,当一个国家能够实现“政治问题司法化”时,真正民主法治时代的到来也不会久矣。在这个意义上,我们期待真正的“机关诉讼”及其相应的配套机制能够在我国落地生根。

声明:该作品系作者结合法律法规,政府官网及互联网相关知识整合,如若内容错误请通过【投诉】功能联系删除.

点赞
收藏
分享至

相关知识推荐