《行政许可法》颁布两年、实施一年以来，我省并未出现预测中的“诉讼高峰”，全省行政许可类案件的数量保持缓慢上升。

　　省法院的统计资料表明，2003年至今，全省各级法院共受理许可类行政一审案件逾1000件，其中2004年已达493件，今年有望首次突破500件大关，数量呈逐年稳定增长的态势。但总体而言，许可类行政案件的数量并未因《行政许可法》的颁布实施而出现大幅跃升，增长幅度基本与同期行政案件的增长幅度相当，在所有行政案件中所占的比例也基本保持在10%左右。

　　法律界人士分析认为，许可类行政案件的“诉讼高峰”没有出现，是由于多种原因造成的。首先，《行政许可法》颁布之后，各级人大和行政机关对行政审批项目和实施主体进行了大规模的清理工作。仅省人大就将113件地方性法规列入清理范围，省政府也正式发文砍掉了120项行政许可项目，并将省级行政许可实施主体由82家减为72家。通过清理，行政许可项目锐减、滥设、滥用行政许可的状况得到了控制，这从源头上减少了因行政许可引发的行政纠纷。其次，与清理同步，有关行政许可法的配套制度也初步建立形成。省政府先后颁布实施了《江苏省行政许可听证程序暂行规定》、《江苏省行政许可监督暂行规定》和《江苏省行政许可过错责任追究暂行规定》等规范性文件，形成了一套以《行政许可法》为核心，包括许可程序、监督检查、法律责任等多项内容配套的规范体系。这些配套制度的制定实施，保证了行政许可法各项规定的严格贯彻执行。

　　此外，人民法院通过行使司法审查职责促进行政机关依法行政，也在一定程度上防止了行政许可争议的大幅上升。2年来，全省各级法院以撤销、确认违法、责令重作、责令履行法定职责等裁判方式审结的许可类行政案件近150件，有效地实现了对行政许可行为的监督和规范。?详细案例见D版?

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　　规范行政许可 促进依法行政(2005.08.25)

　　编者按：

　　《行政许可法》的颁布实施对进一步深化行政管理体制改革，加快政府职能转变，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，保障和监督行政机关有效实施行政管理，以及从源头上预防和治理腐败，都产生了积极的推动作用。人民法院充分发挥司法审查的纠正和监督职能，通过依法审理行政许可案件促进行政许可行为的进一步规范，对依法行政和政府职能转变起到了积极的促进作用。下面这些案例是从近年来我省各级法院审理的行政许可案件中精选出来的，它们从不同的侧面反映了目前行政许可中存在的较为普遍的问题。

　　未尽审查职责 规划局败诉

　　【案情】1999年5月，第三人W市邮政局取得小区南面地块的土地使用权，并于同年7月取得W市计划委员会“同意建造W市邮政业务综合楼”的批复。2001年5月8日，W市邮政局持W市计划委员会批复、建设用地许可证、国有土地使用证、W市规划局的审批意见等资料向W市规划局申领建设工程规划许可证。W市规划局审查后，认为符合城市规划要求，于2001年6月6日作出建设工程规划许可证，准予邮政局建设。

　　2002年4月，大楼主楼封顶。紧邻邮政大楼的J小区居民黄某等21人认为邮政大楼严重侵犯了J小区7号、8号住宅楼居民的采光权，W市规划局作出的第83号建设工程规划许可证违法，于2003年1月20日向法院提起行政诉讼，请求撤销建设工程规划许可证。

　　【争议焦点】W市规划局在颁发建设工程规划许可证时对住宅日照方面的审查是否符合国家城市规划设计规范的强制性要求。

　　【审判】一审法院经审理认为：被告依据第三人的申请及提交的批准文件，依法向第三人提出了邮政大楼的规划设计条件，并对设计方案进行了审查，适用法律正确，颁证程序合法。依法判决维持市规划局作出的第83号建设工程规划许可证的具体行政行为。

　　一审宣判后，原告黄某等提起上诉。

　　W市中院查明：2004年1月21日(农历大寒日)，经测绘部门实地测量，J小区7号202室日照时间为50分钟，不满足建设部《城市居住区设计规范》规定的“不低于1小时”的日照标准。

　　W市中院认为，市规划局在核发许可证的过程中违反了《江苏省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第二十六条规定的规划技术审查职责，未能尽到法定审查义务。该行政许可行为与国家强制性标准相抵触。但考虑到邮政大楼现已竣工，如撤销将给公共利益带来重大损失，宜不予撤销。应当依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条规定，确认市规划局颁发第83号建设工程规划许可证的具体行政行为违法。

　　据此，二审法院判决撤销一审判决，确认W市规划局颁发第83号建设工程规划许可证的具体行政行为违法。

　　【评析】根据《行政许可法》有关规定，行政机关受理行政许可申请后，应当根据法律、法规的不同规定，对申请材料分别进行形式审查和实质审查。形式审查仅审查申请材料是否齐备，实质审查则还要对申请材料的实质内容是否符合条件进行审查。本案中，根据有关法律、法规规定，规划局在颁发建设工程规划许可证时，被赋予了带有强烈专业技术性的实质审查职权，而不能仅进行单纯的形式审查，仅审查申请材料齐备就颁证是不符合法律规定的。

　　为武校发证 工商局越权被撤

　　【案情】1997年9月，P市工商局根据陈甲的申请，向其核发了个体工商户营业执照，批准成立P市经济开发区中大武馆。执照到期后，2001年7月，陈甲提交了社会力量办学许可证等材料，向P市工商局开发区分局申请重新登记，成立P市经济开发区中大武术培训中心，开发区分局向其核发了个体工商户营业执照。2002年4月8日，陈甲向城区工商局申请变更经营场所到其辖区内，提交了申请报告、社会力量办学许可证等材料，被告经审查批准了陈甲的申请，于同年4月11日，向其核发了个体工商户营业执照。嗣后，陈甲与现代学校、陈乙因武术培训中心名称权发生纠纷，现代学校、陈乙遂以城区工商局给陈乙发放营业执照超越职权为由，申请行政复议，被维持后又提起行政诉讼。

　　【争议焦点】工商局是否有权为武术学校发营业执照。

　　【审判】一审法院审理后认为，城区工商局根据第三人陈甲提交的社会力量办学许可证、申请变更经营场所报告等材料，依据有关规定?向第三人颁发P市城区中大文化武术培训中心营业执照的行为并不违反法律和政策规定，依法应予支持，判决驳回了现代学校、陈乙的诉讼请求。[page]

　　宣判后，现代学校、陈乙不服，上诉至P市中级法院。P市中级法院审理认为，1999年颁布的《国家工商行政管理局关于企业登记管理若干问题的执行意见》第七条规定?“根据国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，事业单位、社会团体、民办非企业单位自身不得从事经营活动。条例发布前已办理登记的，应随着条例的执行予以纠正。”本案陈甲举办P市中大文化武术培训中心领有社会力量办学许可证，从事文化、武术培训，属于社会力量办学，按照《社会力量办学条例》第十八条第二款的规定，其登记应当依照有关社会力量举办非企业单位登记的行政法规的规定。依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第五条第一款的规定，民政部门是民办非企业单位登记管理机关。因此陈甲应向民政部门申请登记。虽然2001年7月P市工商行政管理局开发区分局向P市中大文化武术培训中心核发了营业执照，但在陈甲向城区工商局申请变更登记时，城区工商局应当对P市中大文化武术培训中心的性质进行审查，在发现其属于民办非企业时，应拒绝变更登记，告知其到民政部门登记。城区工商局未尽审查职责，向陈甲核发个体工商户营业执照，使超越职权的登记行为未能得以纠正。原审法院认定事实清楚，但适用法律错误，应予纠正。据此，P市中院对一审判决予以纠正，撤销了城区工商局的发证行为。

　　【评析】行政许可属于应申请的行政行为，行政机关实施行政许可必须在依法取得行政许可权的情况下，在其法定职权范围内进行。《行政许可法》第二十二条明确规定：“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。”本案中，工商局实施的行政许可超越了其法定职权，应当予以撤销。

　　大门被堵 缘于建设局反复无常

　　【案情】2004年7月13日，X县建设局给H房地产开发公司颁发建设工程规划许可证，许可其在该县城军民东路段开发房地产，许可附件建设工程施工图纸设计在其门前底层留有4米宽通道。工程开工建设后，X县建设局于2004年9月30日向该县建筑设计院发公函，将原通道西移21米左右。某机械加工培训中心认为该项变更将其门前的唯一通道堵死，侵犯了其合法权益，向法院提起行政诉讼。

　　【争议焦点】X县建设局变更行政许可事项是否合法。

　　【审判】X县法院经审理认为：被告X县建设局对H房地产开发有限公司核发的建设规划许可证和其附件工程施工图纸具有同等法律效力。《行政许可法》第四十九条规定：“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请;符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续”。被告对设计图纸原设计通道进行变更，属行政许可变更，应按法律规定进行。被告既没有提供第三人H房地产开发公司申请变更行政许可事项的证据，又没有提供依职权变更行政许可事项的法律依据，故被告的变更通道的行政行为不合法。据此，H县法院判决撤销H县建设局作出的关于变更设计图纸底层通道的决定。一审判决后，各方当事人在法定期限内均未上诉。

　　【评析】行政许可是行政机关依职权作出的行政行为，它一经作出，就具有法律效力。行政机关对自己的行为不得随意变更或撤销，否则将直接影响行政相对人基于对行政许可的信赖而产生的权益，也有可能对他人的合法权益造成影响。因此，《行政许可法》对行政机关变更行政许可的权力进行了明确限制：除被许可人申请变更行政许可事项或为了公共利益的需要外，行政机关不得改变已经生效的行政许可。本案中，X县建设局既未收到H房地产开发有限公司变更行政许可的申请，又不符合依职权变更行政许可事项的条件，就擅自变更行政许可事项，超越了其法定职权，应当依法予以撤销。

　　不发“许可证” 未必是违法许可

　　【案情】Y市某化工集团有限公司(以下简称化工公司)因其技改工程，需新增一回35KV线路接入H变电所。2002年9月17日，化工公司向Y市规划局申请对35KV供电线路予以规划定点。2003年3月25日，Y市规划局于以《关于对化工公司35KV供电专用线规划定点批复意见》(以下简称《批复意见》)这一书面批复的形式实际作出规划许可：同意化工公司由220KVH变电所增一回35KV线路接入系统的方案，许可按批复所附图纸架设空中专用线路。在化工公司实际施工过程中，因第17座与第18座铁塔间的高压线需从某塑料彩印厂(以下简称彩印厂)上空通过，被彩印厂阻碍，工程因此中断。后化工公司以彩印厂为被告向法院提起要求排除妨碍的民事诉讼，彩印厂在民事诉讼中反诉化工公司要求停止侵权。其后，彩印厂向法院提起行政诉讼，请求法院确认Y市规划局的规划许可行为无效。

　　在本次行政诉讼提起前，化工公司于2003年12月4日从Y市规划局领取了《建设工程规划许可证》，该证许可之内容与《批复意见》之内容一致。

　　【争议焦点】《批复意见》是否具有行政许可的法定形式;原告合法权益是否因规划许可行为被侵犯。

　　【审判】一审法院审理后认为：根据行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为的合法性进行审查。本案的被诉具体行政行为是被告于2003年3月25日作出的《批复意见》，其行为实质是颁发《建设工程规划许可证》的行政许可行为。该行政许可的形式虽然与建设部有关通知的精神不符，但各级规范性文件对管线工程建设许可证件的形式未作统一规定，而Y市长期操作中又均以批复作为许可证件对管线工程建设予以许可，故该批复是行政许可的一种不规范的表现形式。又因被告欠缺之处已于原告提起本次行政诉讼前得以弥补和完善，且本院经审查亦未发现该规划许可行为有违法之处，故原告主张规划许可行为无法律效力的诉讼请求不能成立。

　　另通过对被诉行政许可行为是否符合技术规范问题的审查，Y市规划局在许可化工公司所架设的电力线路时，已经充分考虑了被跨越房屋的安全问题，其批准的设计要求远超过技术规范的规定。因此被诉行政许可行为没有侵犯原告的合法权益。

　　据此，一审法院驳回了原告的诉讼请求。

　　彩印厂对一审判决不服，上诉至Y市中院。Y市中院驳回了彩印厂的上诉，维持原判。

　　【评析】根据《行政许可法》第三十八条和第三十九条的规定，申请人的申请符合法定条件的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的许可证件。实践中，绝大多数的规划许可是以“建设工程规划许可证”的形式出现的，而对一些特殊建设项目(如管线工程)，则有其他形式的规划许可证件，如本案中的被诉规划许可行为的形式就是以“批复”的形式出现的。建设部曾发文要求将规划行政许可统一格式为“建设工程规划许可证”，但这种行政机关的内部规定未得到严格的执行。就Y市规划局《批复意见》的内容而言，完全符合《行政许可法》第二条对于行政许可行为的界定，也基本符合“建设规程规划许可证件”的实质性要求。且又在本案诉讼中，Y市规划局已经重新向申请人颁发了内容与该批复一致的《建设工程规划许可证》，因此，法院将被诉的规划许可行为界定为形式上存在瑕疵是适当的，不能仅因此撤销被诉行政行为。[page]

　　“便于管理” 竟成不予许可理由

　　【案情】2004年8月11日，叶某为开办“废油回收站”，向Y市G区环保局提交了《建设项目环境影响登记表》，申请环境影响审批。因Y市环保局曾在2000年7月下发“通知”，要求对“市区废油脂回收加工实行定点管理”、“定点单位的确定由市环保局统一审核”，故G区环保局未作实质性审查，将该申请上报给市环保局审核。2004年9月3日，G市环保局在《行政审批事项内部办理传递单》上签署如下意见：“Y市区已有饮食业废油脂回收、加工企业，为便于管理，市区不宜新办类似企业，不同意办该企业。”据此，G区环保局同月6日在审批意见一栏中签署“根据市局意见，市区已有饮食业废油脂回收加工企业，为便于管理，市区不宜新办类似企业，不同意办该企业”。

　　叶某认为G区环保局不予环保行政许可致其企业无法开办，侵犯其合法权益，诉至法院，请求撤销不予环保行政许可的决定，并责令被告作出许可。

　　【争议焦点】G区环保局不予环保行政许可的决定理由是否正当、行政许可程序是否合法、适用法律规范是否正确。

　　【审判】G区法院经审理认为：被告G区环保局不给予环保行政许可的理由，缺乏法律依据，不能成立;G区环保局将原告的申请上报给市局并由市局拿出实质审查意见的程序无法律依据，属违反法定程序;其作出不给予环保行政许可的书面意见时，没有援引任何法律、法规、规章及其他规范性文件，已构成适用法律错误。据此G区法院判决撤销被告G区环保局对原告叶某作出的不予行政许可的决定，同时责令被告G区环保局应重新作出具体行政行为。一审判决后，双方当事人在法定期限内均未上诉。

　　【评析】根据《行政许可法》的有关规定，原则上行政许可如果无数量限制，那么只要申请人符合法定的行政许可条件和标准，不存在不予许可的特别理由，申请人就有权取得行政许可，行政机关也就有义务依法作出准予行政许可的决定。这被称为“原则许可制”。该制度对于限制行政机关的自由裁量权、保障申请人取得行政许可的权利具有重要作用。

　　本案中的环保行政许可属于无数量限制的许可，如果允许行政机关以“市区已有类似企业”为由不许可的话，则势必使得后申请者的公平竞争权受侵犯，影响公平竞争的市场秩序;“为便于管理不宜新办类似企业”的理由也没有法律依据，行政机关不能因为不便于管理而非法剥夺申请人依法享有获得行政许可的权利。G区环保局不予行政许可有违公平、公正原则，法院责令其重新作出行政行为是符合法律规定的。

　　初审批准 不能代替许可决定

　　【案情】2002年8月22日，根据某食品公司的申请，T县交通局批复同意食品公司营运线路为：T县新区至翟山、四院、阳光、九七医院、大许，该局工作人员于2002年8月23日在批复上签署“请市处审批”的意见。2002年9月20日食品公司办理完车辆验票、检测、入户等相关手续后，向交通局申请办理营运手续。2002年9月25日交管局将食品公司申报线路的材料报送徐州市交通运输管理处，但由于该处通知停止办理市区营运线路的审批而未获批准。后食品公司按交通局要求重新补写了日期为2002年9月2日申请，申请线路为：T县新区、翟山、大龙雕塑、大庙至大许。T县交通局初审批准原告营运线路与申请一致，日期填写为：2002年9月6日。某市交通运输管理处于2002年12月2日批准原告营运线路为大许至巨龙雕塑、沿三环路向南、经古洲飞虹、矿大南门至新区，并于2003年1月20日为原告核发道路运输证，T县交通局也于同日为原告颁发道路运输经营许可证。食品公司认为营运路线已经T县交通局批准同意，但T县交通局未在法定期限内为其颁发其于2002年8月22日申请的客运线路营运证，遂于2003年8月1日提起行政诉讼，请求确认被告不依法履行法定职责行为违法，判令被告按原告申请履行道路运输许可法定职责。

　　【争议焦点】T县交通局是否存在行政不作为。

　　【审判】T县法院审理认为：根据《公路运输管理暂行条例》第十九条“各公路运输企业和个体运输户经营旅客运输线路按分级管理的原则，分别报县以上交通主管部门审查批准”的规定，原告申请的营运线路途经市区，应由市交通运输管理处审批。被告工作人员于2002年8月22日在批复表上签署“由市处审批”的意见，符合该条例的要求。原告认为被告已于2002年8月22日最终批准其经营T县新区至四院、阳光、九七医院、大许线路的观点不成立。综上，T县法院判决驳回食品公司的诉讼请求。

　　食品公司不服一审判决，向市中级法院提起上诉。市中级法院判决驳回上诉，维持原判。

　　【评析】对于一些重要的或有数量限制的行政许可事项，法律、法规规定了先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的程序。但下级行政机关的审查意见，只是供上级行政机关参考的初步意见，不是终局的行政决定。上级行政机关作出的决定，才是正式的决定。T县交通局根据有关规定对本辖区内的营运线路有管理职权，但无权核发道路运输证，因此，在本案中其不存在行政不作为的情形。