具体行政行为效力限制立法质疑
导读：
我国税收征收管理法、水法、矿产资源法、城市规划法、城市绿化条例、村庄和集镇规划建设管理条例、城市房屋权属登记管理办法等诸多行政法律、法规及规章对行政处罚这一具体行政行为的法律效力作了限制：当事人逾期不申请复议也不向人民法院提起诉讼，又不履行处罚决定的，作出行政处罚的行政机关可以申请人民法院强制执行。这就是说，当事人申请复议或提起诉讼期限届满之前和行政复议或行政诉讼期间，行政机关不得申请人民法院强制执行行政处罚决定。对这一限制，笔者提出以下质疑：
一、违背了具体行政行为即时生效的基本法理
行政权不同于司法权，司法判决（一审）有一个待时生效的过程，在法定期限届满之前，或当事人依法提起上诉的，原判决不发生法律效力。而行政机关作出的具体行政行为则不同，只要告知或送达给当事人（管理相对人），就发生法律效力，除经法定程序被依法撤销外，推定其为合法，这是具体行政行为即时生效的行政法学基本理论。如果当事人不履行该具体行政行为规定的义务，作出具体行政行为的行政机关就有权强制执行或申请人民法院强制执行。而上述行政法律、法规及规章的限制性规定，对具体行政行为的执行附上了条件，置具体行政行为效力于待定状态，这实质上是违背了具体行政行为即时生效基本法理。
二、与法律规定的“不停止执行”原则相矛盾
我国《行政处罚法》第４５条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”《行政诉讼法》对此也作了类似规定。这就是具体行政行为在接受层级监督和司法监督时“不停止执行”原则，即当事人对行政处罚等具体行政行为不服而申请行政复议或提起行政诉讼，除法律专门规定或审判机关裁决、复议机关决定停止执行的外，不停止具体行政行为的执行。笔者认为这一原则充分体现了具体行政即时生效的基本法理。而上述行政法律、法规及规章的限制性规定，与不停止执行原则相矛盾。照此规定，行政机关作出的具体行政行为，遇有当事人申请复议或提起诉讼的，势必造成具体行政行为长期得不到执行，形成在很长一段时间内停止执行的局面，这实质上是否定了不停止执行原则。
三、有碍于行政管理活动
行政处罚等具体行政行为是行政机关行使国家政权，依法管理经济、文化等社会事务的重要手段。罚而不当，会损害管理相对人的合法权益，而罚而不行，则有碍于行政管理活动。众所周知，行政管理活动具有很强的时效性，如果具体行政行为因当事人申请复议或提起诉讼，就停止执行，将使法律关系长期处于不确定状态，甚至导致具体行政行为错过执行良机，影响行政管理效能，不利于维护行政权威和社会公众利益。如某市进行旧城改造，市规划主管部门作出强制拆除某违章建筑并处以罚款的决定，尽管作出该具体行政行为的事实清楚，证据确凿，处理合法适当，但由于当事人申请行政复议后又提起行政诉讼，按照我国《城市规划法》第４２条之规定，行政主管部门只有等到人民法院作出终审判决才能进入执行程序，结果一等几个月，甚至半年、一年，既影响了行政效率和权威，又耽误了旧城改造工程的进行。
四、忽视了国家赔偿的补救作用
笔者注意到诸多行政法律、法规及规章都对具体行政行为效力作了限制性规定，原因之一，可能是担心不当或错误的具体行政行为一旦执行，会侵害当事人的合法权益，给当事人造成损害，其实这是不必要的。我国《国家赔偿法》明确规定，国家机关及其工作人员违法行使职权侵害公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。根据这一规定，具体行政行为执行后，如果在复议或诉讼中因认定具体行政行为错误而被撤销，当事人可依照法定程序申请国家赔偿，以补偿错误具体行政行为执行所造成的损失。这也是《国家赔偿法》的立法本意之一。
总之，行政处罚等具体行政行为一经作出就具有法律效力，遇有当事人不自觉履行，行政机关就可以强制执行或申请人民法院强制执行，只有这样，才能提高行政效率，树立行政权威，促进依法行政。《税收征收管理法》等法律、法规及规章，对行政机关具体行政行为效力作出的限制性规定，从根本上违背了行政法学的基本理论，有悖于法学界公认的生效法律行为在监督程序时不停止执行原则，在一定程序上还阻碍了行政机关行政管理活动，同时也忽视了国家赔偿的补救作用。因此，建议立法机关在制定行政法律、法规及规章时，摒弃这种不合法理的规定，以期在理论和实践上不断完善我国行政立法。
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引用法条
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