存在“视为具体行政行为”的抽象行政行为吗?
导读:
昨晚读了几页胡建淼主编的《行政行为基本范畴研究》。第一章,具体行政行为和抽象行政行为,王正斌撰。在文章的最后一段,书中写道:“在实践中存在这样一种情况,行政主体为了避免被诉,讲本应作出的具体行政行为以抽象行政行为作出……比如,某县从事金矿开采的企业只有一家,县政府与该企业有纠葛,县政府为了整治该企业,规定说本县从事金矿开采的企业每月要缴纳利润50%的管理费。”作者认为,“这一行政行为是抽象行政行为无疑,但是从价值判断的法律政策上来考虑,在实践中可以将其视为具体行政行为以保护相对人的合法权利。”
那么,究竟是否存在“视为具体行政行为”的抽象行政行为?我认为,至少从作者所举的例子来看,这样的行为是不存在的。
首先,依据作者观点,由于存在行政行为理论上一分为二的截然划分的可能性,因此我国行政诉讼法就不会允许出现这样的例子。
其次,抽象行政行为要产生效力,必须“具体化”,即针对个别行对人进行个别意思表示。这是抽象行政行为的自然属性决定的,也是行政管理执行力的要求。
第三,对与本例来说,抽象行政行为只有转化为具体的行政征收(收费)行为之后,才具有可诉性。行政机关必须把抽象的50%与企业利润基数相乘,得出一个具体的义务数额,并口头或者书面的将此交费义务明确通知这唯一的一个企业,具体行政完成,抽象转化为具体,企业获得诉权。
第四,即使县政府在抽象行政行为文件中,直接规定了可履行的数额,比如1000万,制定文件本身也不应该被作为具体行政行为。因为行政收费行为同样需要企业配合,政府不可避免的要进行个别命令,此命令才是具体行政行为。退一步讲,即使行政机关径持文件将企业账户上的资金划转,企业不必去起诉政府制定文件的抽象行政行为,仍然可以获得诉讼上的救济:此划转是违法行政的事实行为。
回过头去看本章中,作者对抽象行政行为和具体行政行为的划分标准进行了细致的考察,并举例质疑。这些“例如”,都很有趣。比如作者质疑反复适用标准的举例“警察命令张三随传随到,这是不是反复适用?”“警察在对某一接到封锁一个小时期间,所有欲经过此地的相对人都被适用了一下,这是不是反复适用?”质疑内在功能标准“警察对某相对人说,如果你再犯,就重罚。这是一个具体行政行为,但是对于未来却是发生效力的。”
在我看来,这些行为,一个都不是具体行政行为。第一个“命令”的内容是刑事诉讼法上犯罪嫌疑人的义务;第二个大概是指交通管制,虽然有争议,但是依照作者的标准应当划归抽象行政行为;第三个行为顶多算批评教育,没有法律强制力,也不是行政行为。
进行理论研究,当然是有意义的,但是,理论研究的基础应该是法律实践活动。笔者并非主张学者去做注释法学家分,但是,至少把某一个部门法的相关规定读上几遍,想他几次再拿出来当例子比较好,否则,还真是容易误人子弟。(来源:中国法院网)
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