行政允诺行政行为若干问题探讨
导读：
2004年1月14日，最高人民法院法发（2004）2号《关于规范行政案件案由的通知》已将行政允诺看作行政行为的一种，规定了具体的行政诉讼案由。行政允诺行为在实践中常见的主要有：允诺引资奖励、允诺举报奖励、允诺国家工作人员辞职奖励。并且上述行政允诺行为均有过相关的行政争议。在山东引致诉讼的案件主要有：莘县引资奖励案、荣城引资奖励案、淄博举报奖励案、汶上国家工作人员辞职奖励案等。上述案例均为政府或其职能部门先以规范性文件的形式规定奖励的条件，而后符合条件的申请人按照政府或其职能部门规定的条件申请奖励，政府或其职能部门拒绝引致诉讼。最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》，同时将行政合同、行政奖励作为并列的行政行为与行政允诺规定在一起。笔者认为，对行政允诺这一新近引起重视的行政行为应进行研究，同时，对它与行政合同、行政奖励之间的关系也应加以探讨。
一、行政允诺行为的概念及特点
笔者上述提到的山东的几个具体案例，从其名称就能看出行政允诺行为的大致端倪。笔者拟对行政允诺行为作出如下定义：行政允诺行为是指行政主体为履行自己的行政职责，向不特定相对人发出的，承诺在相对人实施了某一特定行为后由自己或由自己所属的职能部门（如下属财政部门）给予该相对人物资利益或其他利益的单方意思表示行为。其中定义中所说的特定行为，亦可称为行政请求事项。
行政允诺行为具有如下特点：
1、行为主体的行政属性。行政允诺行为的作出者为政府或其职能部门。
2、行为目的的行政性或公益性。行政允诺的目的是为了实现行政职能，一般具有社会公益目的。
3、行为的单方性。行政允诺行为是一种单方的行政行为，是自己做出的一种单方承诺，它类似于悬赏合同中的“悬赏”行为。
4、行为的奖励性。行政允诺行为大多含有奖励内容。为实现行政目的或社会公益，只有允诺给予不特定的相对人以一定的奖励，才能使不特定的相对人踊跃作为，才能真正实现行政目的或最大化地实现社会公益。
5、行为效力的非强制性。行政主体作出允诺，它实际上发出的是一种邀请，请求不特定相对人为一定行为，并允诺给予相应的“对价”。行政主体作出允诺，并不强制要求任何一个不特定的相对人作出相应的行为，它对这种行为持一种肯定和鼓励的态度，并承诺对于有这种行为的人给予奖励。
6、行为内容和程序上的自由裁量性。现行行政主体是否作出行政允诺行为以及作出怎样的行政允诺，并无法律上的明确规定，均属于行政主体自由裁量的范围。当然这也是引致诉讼及立法中应加以规范的地方。
7、行为发生的临时性或应急性。行为的发生往往基于某一临时或特定事项，为实现某种行政目的的需要。如为破获某一案件，地方政府或其职能部门规定对于提供案件线索或抓获犯罪人的给予一定的奖励，便带有明显的应急性质。政府或其职能部门在制定规范性文件时，一般也会限定其文件的有效期限。如政府引资奖励，一般会规定在某个时段的引资才会给予奖励。
8、行为相对人的不特定性。行政允诺行为一般不会向特定的少数人作出，它面对的相对人是不特定的多数人，这些人隐含在社会公众中间。当然这并不排除行政主体可以限制某些人即使做出某种行为也不属于行政允诺奖励的对象。
9、相对人实施特定行为的非法定义务性及非法责性。即相对人在有条件的情况下可以实施行政主体要求实施的特定行为，也可以不实施该行为，相对人有自主决定实施或不实施该行为的自由。即使相对人有实施该行为的条件，但其不履行该义务在实际上也不能追究其行政责任。
二、行政允诺与行政合同、行政奖励的关系
行政允诺是政府或其职能部门作出的单方承诺。从其概念和特点可以看出，它类似于合同中的“要约行为”。它不同于“要约引诱”。“要约引诱”是提出一定的条件，希望对方按自己所提条件向自己发出要约，自己还要经过一个承诺的过程。行政允诺一经做出，对方如果按行政允诺的要求做出一定的行为，则政府或其职能部门就有按允诺履行相关承诺的义务，一般表现为经相对人申请或主动给予相对人一定的奖励。
从静态的角度考察，行政允诺与行政合同是有区别的。行政允诺是行政主体的单方行为，行政合同是行政主体与相对人经过协商后的双方行为。由于行政允诺与行政合同的鲜明区别，所以2004年最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》将其与行政合同并列为行政行为的一种。从动态的角度考察，笔者认为，其与行政合同又存在着较为紧密的联系——行政允诺最终也会出现合同要约的承诺方——即特定的符合行政允诺设定条件的行为人。假如说行政允诺是一种“悬赏”，那么当符合“悬赏”条件的人出现时，此时便会形成“悬赏合同”。既然“悬赏合同”是合同的一种特殊形式，那么，基于行政允诺所出现的行政允诺权利义务关系，也就是行政合同的一种特殊形式。但从静态的角度考察，尤其侧重于行政允诺行为的鲜明特点及对行政行为司法审查的角度，行政允诺可以单列为一种特殊的行政行为。
行政允诺一般均会有奖励内容，因此，其与行政奖励也有一定的联系与区别。传统的行政奖励一般是指法定的，并且是由行政机关经过考察对符合条件的人主动给予的，当然这也不排除符合条件的人申请行政奖励的情况。从查询法律、法规来看，中国地震局《地震行政执法规定》、广播电影电视部《行政奖励工作管理暂行办法》、中国银行《特派稽核专员制度》等都规定了具体的行政奖励的情况。笔者认为，对于见义勇为进行的奖励也应当属于行政奖励的范围。
行政允诺作为一种单方行为，最终会因相对人承诺而成为行政合同，又因当事人要求行政主体履行允诺义务而包含行政奖励，因此，可以说行政允诺与行政合同、行政奖励密切相关。但由于其鲜明的与传统行政合同、行政奖励的不同，因此，最高人民法院将单列为一种行政行为是正确的，也便于行政审判抓住其自身特点进行司法审查。
三、行政允诺行为的司法审查
单纯的行政允诺并不会引起诉讼，只有出现了诉讼才存在对行政允诺行为的司法审查问题。行政允诺引致诉讼的前提就是出现了符合行政允诺设定条件的人，其要求政府或其职能部门履行自己的允诺，政府或其职能部门不履行或不适当履行自己的允诺（包括当事人认为的情况），从而引发诉讼。这种行政主体与相对人之间的争议属于行政争议，应由行政审判进行处理。某些人认为应由民事审判进行处理，笔者认为这种观点是不正确的。虽然行政允诺纠纷看似平等主体间的纠纷，但由于行政主体行政允诺的目的含有行政目的或社会公益目的，因此二者在非诉讼过程中，地位是不平等的，由此产生的争议仍应由法院行政诉讼进行处理。
行政允诺行为的司法审查包括1、对相对人的行为是否符合行政允诺设定条件的审查；2、对行政允诺内容本身的审查；3、对行政主体是否适当履行行政允诺内容的审查三部分。
1、对相对人的行为是否符合行政允诺设定条件的审查
笔者认为，行政允诺诉讼，相对人作为行政争议的一方，其行为是否符合行政允诺设定的条件，应是审查的第一个重点。这也正如在审查合同纠纷时，首先要审查合同是否成立是一样的。假如发现相对人的行为本身并不符合行政允诺设定的条件，则可以直接判决驳回相对人的诉讼请求。
2、对行政允诺内容本身的审查
在审查相对人的行为符合行政允诺设定的条件后，是否就应当直接判决行政主体按行政允诺履行行政奖励呢？笔者认为，对行政允诺本身仍应进行审查。一般行政行为的审查是进行合法性审查，但由于行政允诺，如招商引资奖励、举报案件奖励、鼓励辞职奖励等行政允诺并无明确的法律、法规规定。招商引资奖励也许会有县级、市级乃至省级的文件，但国家不可能制定全国性的奖励引资制度；案件线索举报奖励，一般是针对个案进行，其形式可能更为简单；鼓励“辞职”奖励，虽与“精简机构”的大政策相符合，但国家并无具体的法律、法规规定，但上述行政允诺行为在相对人履行了相关义务，符合其设定条件后，又不能全部不履行——这既与政府诚信原则相违背，在某些情况下也不符合广大人民群众的意愿，更地使下一步工作的某种政府允诺无人“喝彩”埋下了隐患，所以，并不是所有的行政允诺没有法律、法规依据，而被法院不予支持。因为对行政允诺没有法律、法规规定，因此，在对行政允诺行为进行审查的时候更多地要顾及到合理性问题。
对行政允诺行为合理性的审查，笔者认为：
首先要审查其是否违背法律、法规的强制性规定，是否与国家政策相符合。如果其违背法律的强制性规定，或者其与国家政策相悖，那么在这种情况下，笔者认为就应当认定其行政允诺行为违法。随之产生的问题就是国家赔偿问题，国家赔偿的范围，笔者认为应包括当事人为履行行政允诺设定的义务所支出的合理费用，应当以弥补相对人的损失为原则。
其次，笔者认为，要审查其奖励数额是否过分高昂。因为这笔费用毕竟是由国家或地方财政支出，政府或其职能部门并不能无原则地乱“许愿”，以过分浪费国家或地方财政。在行政奖励数额过分高昂的情况下，法院可以有限度地予以变更，变更的幅度既要考虑政府诚信，又要使其在一个合理的相对人可以接受的范围内。在行政奖励数额不是过分高昂的情况下，即使稍高，一般也以不变更为宜。
3、对行政主体是否适当履行行政允诺内容的审查
在许多情况下，行政主体有可能已履行了一部分行政允诺义务，但是，相对人认为其没有全部履行其为自己设定的义务。此时，对行政主体是否履行了全部设定义务就要由法官进行司法审查。已经全部履行的，由法官判决驳回原告诉讼请求；未全部履行的，判决行政主体继续履行为自己设定的义务。
四、行政允诺行为的规范化问题
1、立法规范
由于行政允诺行为一般在某一阶段，根据某种具体的情况作出，并且其还有临时性或应急性的特点，因此，对其进行规范较难。但随着行政允诺行为及行政允诺纠纷的增多，笔者认为，对其进行规还是有可能的。如现在对于悬赏提供案件线索，某些地方就已形成了一些惯例及经验。在总结经验的基础上，制定相关地方性法规还是可能的。立法规模是解决问题的最终渠道。
2、通过权力机构对行政允诺的随意性进行限制
实际上，现在需要遏制的是政府或其职能部门急功近利的乱允诺。在相对人履行相关行为后，行政主体最后又不愿意履行自己的允诺，最终造成失信于民的情况。要解决这一问题，笔者认为，由权力机构对相关承诺形成决议是解决问题的最好办法。
这里所说的权力机构不是党委，也不是政府，而是指真正的权力机构——人大或其常委会。
由于行政允诺具有应急性的特点，行政主体往往自主或在请示党委或相关领导后即自行做出决定，而几乎没考虑到权力机构－人大或其常委会的存在。这当然也是一种惯例。但笔者认为，随着法制的健全和人大制度的完善，由人大或其常委会对某一行政允诺事项是否应该做出、对相对人的奖励应奖励到何种幅度，是应当也是完全可行的。
山东省济宁市中级人民法院·秦绪启 田鹏学
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