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论行政合同的违约责任

法律快车官方整理 更新时间: 2020-07-28 09:00:37 人浏览

导读:

行政合同的独立性从来都受到源于传统契约理论的挑战,由于大陆法系和普通法系对是否存在着公法、私法的划分有着不同的认识,因此对行政合同的法律价值和契约规则是一元化还是二元化发展,在理论上似乎永远也...

  行政合同的独立性从来都受到源于传统契约理论的挑战,由于大陆法系和普通法系对是否存在着公法、私法的划分有着不同的认识,因此对行政合同的法律价值和契约规则是一元化还是二元化发展,在理论上似乎永远也无法趋同。但实践中普通法系国家却按照不同于一般契约的规则来解决有关公共利益的合同纠纷。行政合同是一国行政民主化、法制化的产物。在我国,命令行政向契约行政的历史转折基本与计划经济向市场经济的历史过渡同步,行政合同正日益成为政府有效的管理手段。因此,“行政合同体现了政府有限干预的经济政策。”对行政合同概念的界定,目前理论界仍有不同的意见。笔者比较赞同这种行政合同的识别标准,即认为行政合同是行政主体基于行政目的,而与其他行政机关或公民、法人和其他组织之间在意思表示一致的基础上设立、变更、终止行政法上权利义务关系的协议。

  一、行政合同的本质

  行政合同的魅力体现在行政管理与契约精神的有效结合:一方面它是行政主体与行政相对人通过意思自治而达成的协议,体现出了行政相对人在订立行政合同时所具有的积极性与主动性;另一方面作为签约一方的行政主体仍保持其原有的公权力身份,其具有的行政优益性保证了行政目的的有效实现。行政合同的本质是一种非权力强制性调控手段。行政合同所反映的是行政职权作用于他人权益的特殊法律行为方式,是行政职权受合同规则调整的法律状态,是公法规则与私法规则的有机结合。这就使得行政合同始终表现为行政与合同的双重属性特征,有别于民事合同,也不同于单纯的行政行为。

  二、行政合同违约与民事合同违约的比较

  由于行政合同兼具权利性与契约性,行政合同的违约责任也难免打上行政性和民事性的烙印,因而是一种相似于民事合同违约责任却又区别于前者的特殊的违约责任。

  (一)与民事合同违约的相似性

  行政合同既是一种合同,又是一种行政行为。行政合同是行政主体与行政相对方就行政主体职权范围内的公共管理事项,为了实现行政目的而设立、变更和终止行政权利义务关系的协议。行政合同是对公共事务的约定,行政合同的违反意味着对公共利益的损害,而行政合同中的公共利益是受法律保护的,因此行政违约的确认应当贯彻违法原则,即确定行政违约的标准是行政合同的违法,违法是确定行政违约的前提。根据“无法律即无行政”的行政法治原则,法律是行政的依据,也是行政的界限,法律是判断行政行为是非曲直的标准。因此,大陆法系国家对公法契约的价值判断是建构在其法律价值的评定基础之上的,是否合乎公法契约要求,以契约当事人行为是否违反保护公益的该国法律为准绳;而私法契约的原则是意思自治,即裁定私法契约当事人的行为是否违约完全以双方的合意为基准,只要当事人未信守自己的承诺即为违约。从表面上看,违约就是未履行或未完全履行合同,根据意思自治的原则,与民事违约实现了形式到内容的高度相似。

  (二)与民事合同违约的区别

  行政合同违约也是行政主体和行政相对方的一方或双方未履行行政合同,但由于双方是对行政主体职权范围内公益事项进行约定,行政主体对其职权并无处分权,行政主体在行政合同中权力是不依双方的约定而先定存在的,即涉及行政职权的事项双方无需约定或者更准确地说是不能约定的,而且其他不涉及行政职权事项的约定也不得有损行政职权的行使。因此,行政违约的原则的确定,使形式意义上的意思自治原则让位于法治原则。由于行政合同主体双方的特定性及其法律地位的不同,因此,行政合同主体双方的行政违约原则的表现也不相同,从而体现出与民事合同违约的区别。

  三、行政合同违约的归责原则和构成要件

  行政合同违约既是不履行行政合同的行为,又是行政合同义务未能得以履行的状态。行政合同主体的行为是否构成违约,需要依据一定的标准加以评判,这一标准就是行政违约的构成要件。对此行政违约同民事违约遵循共通的原理,在具体内容上却又有所不同。行政违约的成立首先要求行政合同主体违约行为的存在,这一违约行为包括作为和不作为,它是行政违约成立的客观要素,又是决定行政违约存在的前提条件。行政违约本质上是行政违法,作为行政违约的构成要件的行政违约行为是指行政违法原则的外在表现。其次,行政违约的成立还要求行政合同主体具有过错。根据行政法原理,作为一般的行政法行为,对其法律效力进行价值判断,通常排斥行为主体的主观因素,即不以行为人是否有过错作为判断其行为效力的标准,而以行为是否合法作为行政行为的效力准则;但行政违约不是通常意义是的行政行为,通常意义上的行政行为是具有先定力的合法的行政行为,是受肯定的效力推定和国家强制力保护的。而行政违约行为受违法原则的制约,是对公共利益的侵犯和对行政法律的违抗,原本就是作为行政合法行为的对立物存在的,由此法律对其必然作出否定的价值判断。所以,行政违约行为与行政责任相联,行政违约是行政责任的前提,行政责任是行政违约的法律后果。

  行政合同违约责任的认定必须依循一定的归责原则。归责原则乃是归责的规则,它是确定违约责任的根据和标准,也是贯穿于整个行政责任制度并对责任规范起着统率作用的立法指导方针。违约责任中的归责,是指合同当事人因不履行合同义务的行为发生以后,应依何种根据使其负责。此种根据实际上体现了法律的价值判断。行政违约行为的存在并不排斥行为人的主观因素,行政违约的成立应当以行为人的过错为前提。关于过错的归责原则本身是一个二律背反的命题,承认过错归责原则,强调行为人主观可谴责性与其行为结果的联系,能够针对行为人的主观状态的不同区别对待,从而实现法律责任制度的公平原则。同时,过错归责原则也会对合同主体起到警示的作用,而割断行为人主观恶性与其不利的行为结果的联系,无异于姑息甚至纵容恶意违约。然而,过错归责原则是以明确行为人的过错为前提,无论故意和过失,过错是一种违约人内在的而他方难以查实的心理状态。这就为他方为追究违约方的违约责任的过错举证带来了巨大困难。由于举证不能,会使违约方逍遥法外,使守约方因此受到的损害得不到应有的保护。相反,无过错归责原则否定了行为后果主观因素,合同责任不以过错为前提,这就省却了守约方过错举证的负担,从而降低了守约方的诉讼成本,更大限度地保护了守约方的合法权益。可是,无过错归责原则割裂了意志与行为的关系,否定了人的意志对行为的支配作用,会对无辜的违约方不加区别地进行制裁,不能区分不同性质的违约方,无法实现法律责任的惩恶扬善的教育功能,也有悖于法律的公平原则(也有的学者认为我国行政合同违约的归责原则宜采用违法兼公平原则)。总之,过错归责原则强调法律的公平的价值理念,而无过错原则注重合法权益维护的实际效应。两者包容着两难的价值冲突,似乎很难两全。大陆法系和英美法系出于不同的法制理念和价值取向作出了不同的选择,大陆法系采纳了过错归责原则,而英美法系倾向于无过错原则(英美法系在认定违约时,也不是完全不考虑行为人的过错)。我国《合同法》,将违约责任从过错责任原则改为无过错责任原则,这是我国立法者通过审视司法实践所作出的优化选择,因为,归责原则只有在司法实践中才有实际意义。然而违约责任原则的调整并未实现理论意义上的突破,只是在上述两难命题中作出了非此即彼的选择。它仍然分化了违约人的意志与结果的关系,并未达成违约人主观与客观的融合。实际上,违约人的主观状态和客观行为是很难分开的,过错是一个主观和客观要素相结合的概念,它是指支配行为人从事在法律上和道德上应受非难的行为的故意和过失状态,即指行为人通过违背法律和道德的行为表现出来的主观状态。在认定违约时,不能孤立地考查行为人的主观方面或客观方面,应将两者结合起来。判断违约行为除了要审查违约行为以外,还要深究支配违约行为的意志因素。在此问题上,民事违约和行政违约是相通的。因此,过错是行政违约的构成要素,而且是与行政违约行为密不可分的要素。

  四、行政合同违约的表现形态及责任承担方式

  (一)行政主体合同违约的表现形态及责任承担方式

  行政主体在行政合同中居于主导地位,其在行政合同中的违约表现为:第一、行政主体擅自变更、解除合同。行政主体在行政合同履行的过程中享有优益权,其中包括单方变更、解除合同权,但行政主体的这一职权是以符合行政目的或公益要求为前提,超过法律界定的范围属于行政权的滥用,即构成行政违约,行政主体应承担行政违约责任。第二、行政主体对相对方履约监督权的滥用。行政合同中行政主体的行政优益权还包括行政主体对相对方履行合同的监督权,行政主体不适当地使用这一权力,必然会导致相对方权益的损害。第三、行政主体对违约相对方行政强制的滥用。对于相对方不履行或不适当履行合同义务的行为,行政机关有权采取一定的强制措施制约相对方履行。行政主体对这一职权的滥用表现为:对未违约的相对方采取了行政强制措施或者对违约的相对方实施的行政强制措施不适当。这些主导性权利在行政契约订立时是作为强制性条款规定的,对相对一方来说,要签订合同,就必须接受。

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  行政违约作为一种责任形式与行政责任相连接,即行政违约责任是一种行政责任。行政责任是行政法律关系主体违反行政法律规范或不履行行政法律义务的法律后果,而行政违约本质上既是一种行政违法同时又是对行政法义务的抗拒,因此行政违约责任是一种公法上的法律责任而不应受私法调整。民事违约责任的目的是补偿守约方的利益损害,主要表现为物质给付,如支付赔偿金或违约金;而行政违约责任的目的主要是为了恢复行政法律秩序,维护公共利益,主要表现为对违法行政行为的撤销和纠正以及对法律义务的强制履行。行政合同当事人双方的法律地位不同,其违约表现形式不同,因而其责任形式也不相同。就行政主体而言,其违约责任表现为:撤销违法的行政合同优益权行为;纠正不当的行政合同行为;履行行政合同的义务;停止违法的行政合同行为;行政赔偿。就相对方而言,其行政违约责任表现为:强制履行法定义务;接受行政主体的监督和制裁;强制收缴。当行政违约行为同时侵害他方的合法权益时,存在着行政违约责任与行政侵权责任竞合的问题。但是,行政违约责任的主体是行政合同的双方,而行政侵权的主体仅限于行政主体,不包括相对方,即只有行政主体的职权行为侵害相对方合法权益的才称其为行政侵权,而相反则构不成行政侵权。由此,只有行政主体一方才会发生行政违约责任与行政侵权责任竞合的情况。对于相对方的违约只追究违约责任,而行政主体的违约如果同时构成行政侵权,则由行政主体承担双重责任,但是这两种责任不应同时并用,相对方可以择一适用。

  (二)相对人合同违约的表现形态及其责任承担方式

  相对人合同违约的表现形态也部分契合了民事合同违约的表现形式,例如拒绝履行、迟延履行、不适当履行和加害给付等。基于行政主体在合同违约方面存在自己独特的表现形式,行政合同的另一方当事人即相对人的违约责任也与之相对应,主要表现为以下几种形态:第一,不服从行政主体依法的监督和指导。第二,拒绝行政主体的制裁。第三,阻碍行政主体单方变更、终止合同。行政合同的订立和履行往往是为了实现公共利益,合同的相对人一方除了履行约定的义务以外,往往还需要履行法定的义务,积极配合行政主体优益权的正当行使,确保公共利益的顺利实现。

  相对人合同违约的责任承担方式可以表现为以下几种情形:其一,强制实际履行。行政相对人若要变更、解除合同必须在与行政主体协商一致的情形下进行,否则尽管情势变更,相对人也不得擅自、单方面地变更解除合同。强制实际履行就是针对相对人不履行合同或者不完全履行合同而设置的一种责任。当然强制实际履行的对象并不局限于相对人,当相对人拒不履行时,行政主体可以请其他第三人代为履行,但因此而产生的费用应由原相对人承担。其二,接受行政制裁。行政主体在行政合同中的优益权之一就是对严重违约构成违法的相对一方处以行政制裁措施的权力。行政制裁的方式多种多样,有罚款、责令停产停业、责令限期改正、吊销资格证书、追究行政责任等等。如《土地管理法》第七十八条规定:“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的,临时使用土地期满拒不归还的,或者不按照批准的用途使用国有土地的,由县级以上人民政府土地行政主观部门责令交还土地,处以罚款。”其三,损害赔偿。相对人违反行政合同的规定,给国家、集体或他人的利益造成损害时,相对人应承担损害赔偿责任。

  五、对行政合同违约责任救济制度改革的基本构想

  随着我国经济体制改革的深化,政府职能和观念的进一步转变,行政合同作为一种有效的行政管理手段,必然会在经济管理领域以及行政管理中得到更广泛的运用。行政合同法律地位及救济制度的不明确,将使大量的行政合同关系处于不规范状态,合同出现的纠纷无法得到圆满的解决。这是立法者必须正视的问题。既然行政合同不论循行政诉讼或民事诉讼,均有不合理之处。就必须针对行政合同的特性重新构建独立的行政合同救济制度,以适应市场经济体制改革进程的需要。

  构建独立的行政合同救济制度,仍应根据我国以法律关系性质区别救济途径的理论,以行政救济制度作为构建行政合同特殊救济制度的基础,着重对现行行政救济制度中的单向性构造予以调整,建立双向性的救济结构。具体构建方式是:

  (一)明确将行政合同与具体行政行为并列纳入行政诉讼的受案范围

  事实上,我国现行的《行政诉讼法》并未排斥双方的行为,行政合同的纠纷已可以纳入行政诉讼的受案范围。最高人民法院在1991年颁布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》中,将“具体行政行为” 定义为行政机关、法律法规授权的组织以及行政机关所委托的工作人员所实施的单方行为。这一定义排除了类似行政合同之类的双方行为进入行政诉讼受案范围的可能性。但这与《行政诉讼法》的规定是不相符合的。1999年的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对此进行了修正,取消了对单方行为的限定,恢复了《行政诉讼法》所规定受案范围。但要将行政合同的纠纷,包括其中涉及民事性质的纠纷,全面纳入行政诉讼的受案范围,仍需有专门的立法和司法解释给予更加明确的支持。

  (二)在行政诉讼的基本原则继续适用的基础上,引入民事救济的基本规则,构建双向性的救济结构

  对涉及行政合同的诉讼,有范围、有限度地引入民事救济的规则,包括:第一、在诉讼权利方面,增加行政机关提起诉讼和提出反诉的权利,将行政诉讼的单向性结构改造为双向性结构,但其适用范围应限制在涉及行政合同的行政诉讼;第二、在适用调解原则方面,改变行政诉讼不适用调解的规定,允许审判机关在行政诉讼中通过调解方式解决合同纠纷,但其适用范围应限制在涉及民事性利益的行政合同纠纷;第三、在合同效力的确认方面,增加合同效力确认之诉,对合同订立中的意思表示问题,适用《合同法》的有关规定;第四、在违约处理方面,增加违约责任处理的内容,使审判机关可对合同履行和违约赔偿问题予以审理和判决;第五、在举证责任方面,修订行政诉讼中的举证责任规则,对违约问题适用“谁主张、谁举证”的原则,但涉及合同的合法性问题和行政机关实施强制措施以及行政处罚的问题时,则仍由行政机关负责举证。此外,应当特别注意的是,在对行政救济进行改造时,须维护行政救济基本原则在救济制度中的主导地位,对诉讼案件审理的重点仍应是以行政法为依据对行政机关的行为进行合法性审查,这样才能使救济制度与行政合同的根本特性相适应。如果不考虑行政救济自身的特殊意义,使主体与审查内容都与民事救济一样的话,那还不如对民事救济进行改造,这样更为简单和方便。

  (三)明确界定行政复议的管辖范围,不改变现行行政复议的基本制度和原则,涉及民事性质的合同纠纷不列入行政复议的管辖范围

  对涉及行政合同的行政复议,其复议范围可具体限定在以下两方面:一是对行政合同订立的合法性进行审查,审查的内容应包括实体和程序两方面;二是行政机关在监督行政合同的履行中实施了行政强制措施和行政处罚而引起纠纷,由复议机关将此类行为视作一般具体行政行为,并根据现行《行政复议法》规定的原则和方式进行复议审查。

引用法条

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