浅析行政复议申请期限
导读：
如何计算复议申请期限是一个十分重要的问题, 它不仅涉及行政机关能否正确地行使其权力,而且还关系到公民、法人和其他组织能否充分地行使其行政复议申请权, 保护自己的合法权益。根据行政复议法的规定, 申请行政复议的期限应当自认为具体行政行为侵犯了其合法权益的公民、法人或者其他组织知道该具体行政行为起计算。笔者将结合自己承办的案例来讨论行政复议申请期限中一个尚存争议的问题。
一、问题的提出
案由:2004年3月8日溧阳市公安局对相对人王友琴作出行政处罚决定书，决定对王某行政拘留5天，并于2004年3月8日至2004年3月13日对王某实施了行政拘留。王某于2004年5月9日向溧阳市人民政府提起行政复议，溧阳市人民政府于2004年5月10日作出行政复议申请不予受理的决定，并于5月13日送达给王某。2004年7月8日，王某向常州市中级人民法院提起行政诉讼。
此案的核心问题及争论焦点是原告是否超过法定的行政复议申请期限。根据《行政复议法》第9条之规定:“ 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。 因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”而且“有关机关的文件中明确规定，羁押机关有义务代为被羁押的公民递交诉状。”既然诉状可以代为递交，合理推理的结论是复议申请书也可以代为递交。所以，政府部门认为尽管有江苏省政府办公厅《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉的若干意见》（以下简称《若干意见》）第21条 “因人身自由受到限制而不能申请行政复议的，被限制人身自由时间不计算在申请期限内”的规定，但不能得出王某在被羁押期内以及解除人身限制后没有机会提出复议申请，故从3月8日收到处罚决定书后就应该开始计算复议期限。
而法院认为《行政复议法》所规定的60日期限是赋予行政相对人的法定权利，相对人有权选择在60日内的任何一天提出复议申请。同时根据江苏省办公厅的《若干意见》第21条的规定:原告被行政拘留5日应属被限制人身自由情形，故其被限制人身自由的时间即5天不应计算在行政复议期内，其行政复议申请期限应从3月14日起算。法院认为王某申请复议并未超过法定期限，溧阳市人民政府以王某的行政复议申请期限逾期而作出不予受理的决定是因其对江苏省政府办公厅《若干意见》第21条规定的理解错误而导致了该决定适用法律错误。最后法院作出撤消溧阳市政府不予受理行政复议决定的判决。
二、申请行政复议的期限起算
行政复议法规定行政复议期间的计算,依照民事诉讼法关于期间的规定执行。即在计算申请行政复议的期限时,公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的当日不应当计算在内,而应当从该公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的次日开始算起。同时, 如果申请行政复议期限届满的最后一天是法定的节假日(不包括法人或者其他组织内部规定的放假或休息日) ,如星期日、国庆节、元旦、春节等,则以节假日后的第一日为申请行政复议期限届满的日期。根据《行政复议法》第9条第1款规定:应当从公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的内容之日起计算。具体分析后可以归纳出三种情况:一是告知相对人具体行政行为内容的，从告知之日起计算;二是送达具体行政行为的法律文书的，从当事人签收之日起计算;三是具体行政行为无法送达，通过公告送达的，从公告之日起计算。这是没有法定事由耽误或限制相对人申请复议权利的情形，若涉及到前述案件中类似情况的，则可如下阐述操作:
前述案例中两方意见截然不同，争论的关键是:第一，羁押期间是否可以提起行政复议;第二，江苏省办公厅的《若干意见》是否既要满足限制人身自由又要满足不能提起行政复议两项条件才能产生效力。要回答这些问题，首先要从设立整个行政司法审查制度的目的和现有法律、司法解释的规定入手。
目前对“限制人身自由期间”问题作出明确规定的是最高法院在2000年颁布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》），司法解释之所以如此规定是因为考虑到相对人的弱势地位，其由于害怕行政机关打击报复，而不敢在羁押期内提起复议或诉讼。所以，尽管羁押期内相对人仍然存在申请复议或提起诉讼的可能性，但其这方面的权利却受到了实实在在的限制，正是存在着“限制因素”，所以为了保护被限制人身自由的公民能够充分行使法律赋予的权利，最高法院才作出了43条这项规定。基于同样考虑，在申请行政复议中，如果相对人人身自由受到了限制也同样应把羁押期限不计算在复议期限内。我们相信这也是2002年施行的《若干意见》第21条“因人身自由受到限制而不能申请行政复议的，被限制人身自由时间不计算在申请期限内”产生的具体背景。这样我们就回答了前面的两个问题。
三、完善申请复议期限的若干建议
尽管《行政复议法》明确规定了申请复议的期限，但正如前述案例中所遇到的情况，实践中仍有许多方面需要有权机关予以明确。下面就笔者思考的几点内容作一分析:
第一， 期间耽误的情形
参考《若干解释》43条之规定和《若干意见》21条的规定，申请复议期限可分两种情形来规定:①公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定复议期限的，被耽误的时间不计算在复议期间内。这里所谓的“不可抗力或其他特殊情况”，主要指那些不可归责于相对人的事由。②因人身自由受到限制而不能提起复议的，被限制人身自由的时间不计算在复议期间内。
第二，行政主体故意不告知相对人复议权利和复议期限的期限计算
如果行政机关为了规避法律，故意不告知行政相对人申请复议的权利和申请复议的期限，那么我们认为:根据有关法律、法规的规定，作出具体行政行为的行政机关有义务告知行政相对人申请复议的权利和申请复议的期限。行政机关未告知而致使行政相对人超过申请复议期限申请复议的，过错在行政机关，其应当承担未告知的责任，因此应当参照《若干解释》第41条的规定，申请复议期限应当从知道或者应当知道申请复议的权利和申请复议的期限之日起开始，但从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。[page]
第三，最长复议期限需要明确
某些具体行政行为比较特殊，行政相对人可能在很长时间后才能知道具体行政行为的内容，特别是涉及房屋登记类的案件，有的行政相对人在20多年后才知道具体行政行为的内容，《行政复议法》未规定最长期限。如果可以无期限地等下去，不利于行政法律关系的稳定，不利于行政管理。故而笔者建议，参照《若干解释》第42条的规定，行政相对人不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其申请复议的期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起复议的，复议机关不予受理。
综上所述，行政复议法有其特殊性，有关期限的问题不能一概参照民事诉讼法来执行，行政复议的实践也要求我国的立法者把众多空白处予以明确和规范。
（作者单位：常州市中级人民法院）
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