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公安行政不作为的原因分析

法律快车官方整理 更新时间: 2020-05-13 23:52:18 人浏览

导读:

内容提要:近年来随着公安行政法制建设有了显著的和完善,但公安机关不依法履行行政职责现象和案例仍不断出现。本文试从对出现此类现象的原因进行初步的探讨和分析,以探求杜绝行政不作为现象的途径。关键字:行政不作为原因分析行政不作为是对行政机关不依法履行

内容提要:近年来随着公安行政法制建设有了显著的和完善,但公安机关不依法履行行政职责现象和案例仍不断出现。本文试从对出现此类现象的原因进行初步的探讨和分析,以探求杜绝行政不作为现象的途径。

关键字: 行政不作为 原因 分析

行政不作为是对行政机关不依法履行职责的一般表述,即指行政主体负有作为的法定义务,并有作为的可能性而在程序上逾期有所不为或不完全作为的行为。就公安 行政不作为而言是指:公安机关依照法律法规、规章及有关规定应当履行义务而未履行或不完全正确履行的行为。近年来全国各地的公安机关相继出现了一些不作为 案件,经过新闻媒体曝光后产生不少负面影响。现就导致公安行政不作为的原因作如下的探讨和分析。

一、行政法律法规滞后缺乏可操作性,造成公安机关实际上的执法不能是导致公安行政不作为的法律原因

据笔者不完全统计,涉及公安机关行政管理常用的法律、法规及规章多达三十余部。这些法律法规涉及面非常广泛,但部分法律法规制定时间较早,已无法适应当前 法制社会形势发展需求。如《治安管理处罚条列》和《环境噪声污染防治法》规定公安机关有职责对噪声污染防治进行管理整治,对造成噪声污染者进行处罚。而就 国家目前的行政机关职责分工来看,环境保护的主管机关是环保部门。就公安机关实际情况看,目前的公安机关无论从人才技术装备还是从工作手段上看都无法对噪 声污染防治进行有效监控和管理。公安机关对处理此类问题既无力处置又有“越俎代庖”之嫌,从而导致公安机关行政监督管理的空白。其次,部分法律法规对公安 机关管理职责仅作较小篇幅的原则性规定,既无相适应的配套规定又无制约措施,极缺乏可操作性。此类法律、法规既在原则上确立了公安机关的管理职责,但又未 对实际的管理事项作出明确规定,导致公安机关实际管理不能。从公安法律法规规定的不完善和客观的实际执法不能给公安机关的依法行政制造了“法律障碍”。应 该说不是公安机关有意不履行法定职责,而是无法履行,从而导致行政不作为。

二、公安机关的内部人事管理、培训机制与公安机关行政执法特殊性不相配套是导致公安行政不作为的重要原因



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当今社会正处于转型和快速发展阶段,各类社会矛盾层出不穷,矛盾的内容也已不再单一化。公安机关是维护社会稳定,预防和打击违法犯罪,保护人民群众合法利 益的主要行政机关,处于解决矛盾的风口浪尖之上。因此公安工作也日益呈现涉及面广、内容复杂、难度加大的特点。公安民警在处理日常公安工作,特别是进行行 政执法工作时,需要能熟练运用行政、民事、刑事方面的法律知识,对问题进行深入、正确的分析。但目前的公安内部人事管理、培训机制已不能胜任当前的公安工 作。

目前公安机关民警主要由军队专业、公安院校毕业分配和社会招干包括地方大学生分配这三大部分组成。同时据笔者了解,全国公安机关在民警录用时尚未设定严格 的“执法资格”的限制条件,没有象检察官和法官那样需要通过国家级的考试取得相应的资格方能录用“上岗”。大都是只要是公安民警就能行政执法或是招入以后 经过简单的内部考试后就可上岗执法,无需任何的资格认证。短暂的、蜻蜓点水式的培训,不可能将公安职责完全讲明、讲透,只能点到为至。
公安机 关同其他机关一样,内部有不同的岗位,岗位的不同对民警执法素质要求也不一样。所谓“铁打的营盘,流水的兵”,民警很少在一个岗位上干到底,往往会因为不 同的原因交流到其他部门,甚至从非执法岗位调到执法岗位。人事部门往往多从民警个人工作能力及表现等因素来考虑调动,很少考虑到被调动民警是否能适应岗位 的执法要求。其次,政工部门一般也比较注重对民警录用后的第一次 “上岗”培训,很少在民警调动前后进行适岗培训。因此民警缺乏一个对岗位的认识和业务培训的过程。一旦参与执法就要直接面对现实问题,很容易出现认识的偏 差,导致该履行职责时不履行或不完全履行的情况出现。

三、公安机关内部执法定位不准,警务和非警务区分不明,对外承诺过于盲目是造成行政不作为的人为原因

公安机关在社会管理中起者重要的作用,禀着为人民服务的宗旨为群众排忧解难本无可厚非。目前各地公安机关多通过对外公开承诺形式出台便民服务措施。但目前 部分过多过大,不切合客观实际难以对现的对外承诺即不符合法律精神又给公安工作带来了实际的困难。比较典型的有两种,一种是对自我角色定位不准,大包大 揽,不对警务和非警务加以严格区分,盲目的自我扩大职责义务。笔者认为比较突出的是“四有四必”中的“有难必帮”。长期以来公安机关一直推崇“马天民”式 的民警,对社会事务事无具细,一概包揽,常以万能机关出现在社会生活中。应当看到“马天民” 是在法制建设不健全,行政机关分工不明的历史背景下出现的,也的确起到了很大的作用。但在法治社会中“马天民”式的“有难必帮”实际上是对公安职责义务的 自我无限扩大,既是一种公安资源浪费行为也是一种越权行为,甚至可以说是一种违法行为。第二种典型情况是不切合实际情况,以一刀切的方式对外承诺。如承诺 在接警后5分钟内到达现场等。而实际工作中则可能因为堵车,修路等意外原因无法按时到达现场。而根据《浙江省高级人民法院行政庭关于审理履行法定职责行政 案件一些具体问题的意见》规定,行政机关不履行对外公开承诺所确定的义务即可构成行政不作为。因此110民警不帮群众买早点、扛煤气或警车因不可预料和抗 拒因素无法在承诺的时间内到达现场之类事件即有可能构成公安机关行政不作为的可笑事实,实际上也有了类似的案例。这类承诺一经对外公布便成为公安机关的职 责义务,所谓“口惠而实不致”,一旦难以兑现便会遭到群众不满,同时也在事实上形成义务履行的缺位。



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四、民警执法缺乏有力保障,是造成行政不作为的现实原因

(一)法律法规对抗法袭警和恶意投诉者的打击度不强,挫伤民警履行职责的积极性。

现有打击抗法和恶意投诉的主要法律依据只有《刑法》规定的“妨害公务罪”、“诽谤罪”和“诬告罪”及《治安管理处罚条例》中的相应条款。司法实践中,对正 在依法执行职务的民警造成重伤或者死亡的,一般以故意伤害罪或故意杀人罪定罪量刑。而抗法袭警行为从法理上讲,与抢劫罪一样,它所侵犯的是复杂客体,既侵 犯了民警作为“自然人”所享有的健康权利,也侵犯了民警代表国家依法执行职务的公务活动。抗法袭警行为,实质上更多的是对国家法律尊严的藐视和对公安机关 执法权威的挑战,它不单单是对民警“健康权”的损害。因此,现行刑法单纯以“妨害公务罪”或“故意伤害罪”、“故意杀人罪”对袭警行为进行处理,显然缺乏 足够的法律威慑力。而对恶意投诉也同样缺乏有效的保护手段。一般的恶意投诉很难达到追究刑事责任的程度,最多只能给予治安处罚,更多的则是批评教育了事。

由于民警的依法执法得不到有效保护和宣传,在一定程度上已经影响到公安民警的工作积极性,致使一些民警产生了消极思想,在履行职责中畏首畏尾,不敢积极行使警察职责,影响了对违法犯罪活动的打击力度,弱化了公安机关的执法尊严更直接导致了不作为案件数量的上升。

(二)现有的法律文件对民警具体执法行为的指导及后续保障力度不够。
目前的法律文件在立法上多只 是对公安机关执法职责进行规定,除在行政执处罚的程序上较详细地作出了相应的程序性规定外,很少在其他行政执法方面作出具有可操作性的规定。以《人民警察 使用警械和武器条例》为例,《条例》只是对人民警察可以使用警械和武器的情形做了比较详细的规定,但对使用警械和武器具体程序作并未出明确规定,有关部门 也未出台无相配套的规定。民警面对突发事件难以找到一套完整系统的警械、武器使用规程,只能凭经验来决定来如何操作。或者民警怕不适当的使用警械、武器被 追究责任而放弃使用警械、武器。再以《道路交通安全法》为例,《道路交通安全法》对人民警察在执行紧急公务时的道路通行权在第五十三条中作了原则性规定, 在即“警车执行紧急任务时,可以使用警报器、标志灯具;在确保安全的前提下,不受行驶路线、行驶方向、行驶速度和信号灯的限制,其他车辆和行人应当让 行。”但对民警在执行紧急任务过程中交通工具的使用及造成交通事故的处理程序及所应当承担的法律责任并未作出特别规定。客观实际是民警在执行紧急任务时不 可能完全确保绝对安全,一旦发生事故后,依照现行的法律规定只能以一般交通事故进行处理,承担主要或全部责任。因此驾驶机动车的民警就有可能被追究法律责 任甚至追究刑事责任。《道路交通安全法》未能看到民警执行紧急任务的特殊性,缺乏对民警履行职责是可能承担的风险提供有效的保障,导致了民警执法的两难。 2004年宁波某巡特警大队民警在市区繁华路段执勤时接到群众报警,指认两名嫌疑人骑摩托车抢夺其财物,要求民警开车全力追击。执勤民警接到报警要么全力 追击违法嫌疑人,但有可能在驾驶过程中发生事故导致无辜群众或违法嫌疑人生命财产损失,自己被追究法律责任;要么不予追击但需要承担不履行法定职责的责 任。民警无奈只好在完全安全的速度下走完全安全的路线,“从容”追击,既避免被追究责任又能被报案人一个说法。



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法律法规对执法过程程序指导的和对民警后续保护的缺乏使民警在执法过程感到如履薄冰。在工作中首先考虑的不是如何把工作做好而是如何把自己保护好,严重制约了民警履行职责的力度也打击了民警的积极性。事实上的不作为出现也不可避免。

五、考评评价机制的不完善,是造成不作为的客观原因

(一)不当的考评价值取向影响着公安机关及民警的工作方式和方向。
客观上讲无论上级机关对下级机关的考评还是公安机关对内部民警考评,都直接涉及到被考评单位或民警的直接利益。考评结果已成为评价一个单位或民警的重要标准甚至成为了唯一标准。民警日常的工作多多少少都要围绕着考评转,而考评实际亦成为了日常工作的“指挥棒”。

目前对基层民警的考评内容多注重于完成多少“罚没款”、“打击数”等硬指标,对民警日常行政管理服务工作的考评只占 有很少的比例。再就从考评方式讲目前民警的成绩和衡量考评多采用查账方式,对民警做了多少进行统计,从做的内容中查找问题和不足然后给予评分,很少对民警 应该做而没有做的事情进行考评。民警做的多,自然错的机率就高,做的少错的就少,如果不做就查不到错。举例而言,如民警对抓获的违法行为人应当予以处罚但 因为怕案件办不好被扣分等原因而不依法予以处罚,此类问题不会有记录也不会被考核抽查到。而且这种也缺乏能对民警日常行政管理服务工作进行有效的衡量和统 计,民警多做少做难以正确评估。

价值取向的偏离和考评方式的不完善在一定程度上挫伤了民警工作积极性,也直接导致民警履行职责的失衡,不作为的几率也就大大上升。

六、几点建议
随着社会发展,依法行政已经成为社会法制建设的重要方向。公安机关作为国家重要的行政执法力量,要适应时代潮流的发展,切实正确履行职责,必须从根本上杜绝行政不作为现象的出现。

首先,公安机关应当积极与立法机关进行沟通,促使和推动公安立法的进步和完善。通过公安立法及时修改和废止滞后的法律法规,使公安机关的职责更加明确清 晰。避免与其他行政执法部门的职能交叉,保证各司其职,互不推诿。同时通过立法使公安机关行政执法的方式和程序更具又可操作性,即保证行政执法的合法性又 为民警执法提供有效的保障并且又能保证行政相对人的合法权益,真正实现“有发可依”。



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其次,公安机关应当加强和完善内部的法制建设。通过内部的建设和完善,树立起严格依法行政的意识,防止出现“假、大、空”式的承诺。真正使公安机关在正确 认识自身的法定职责依法行政同时又能在职责范围内积极推行有效措施,方便群众,达到广大人民群众的最大满意,防止被动局面的出现。

第三,完善内部人事制度加强民警个体的执法素质。针对公安机关目前的现状,借鉴检察、法院的经验,积极引入执法资格认证制度,把好用人关。同时通过定期培训和轮岗培训等有效方式,加强民警日常的法制教育,不断提高民警的法制素质以适应当前公安工作的需要。

第四,完善内部考核评价机制。通过调研,认真分析当前民警执法状况,创建一套能正确有效评价下级公安机关和民警工作实绩的考评机制。以合理的考评,正确引导民警的工作方向,最大限度地保护和调动民警的工作积极性和自主性,防止工作出现片面性。




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引用法条

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