行政批复理应具有可诉性
导读：
有关“死得不壮烈不能为烈士”最近在媒体引发了热烈讨论。据报道，17年前，重庆铁路公安分局北碚火车站派出所所长毕富能和民警夏瑞武在派出所治安值班室里，被一越狱犯抵着脑门枪杀。17年间，亲属为他们追认烈士的努力一直未成功。重庆市政府以“死难情节不壮烈，不符合有关规定”为由不予批准追认烈士的申请。
不过，我关心的不是“死得不壮烈能否成为烈士”，而是这样一个问题：亲属提起诉讼后，重庆市五中院作出行政裁定称，市政府享有革命烈士批准权，但该批准权只是对民政部门颁发《革命烈士证明书》的内部审批程序，而实际对外发生法律效力的是民政部门作出的颁发或不颁发《革命烈士证明书》的行为。所以，这种内部行政行为并不属于行政诉讼受案范围。为此，法院作出裁定驳回起诉。
如此说，亲属就不能对重庆市政府“死难情节不壮烈，不符合有关规定”的批复提起诉讼。当然，亲属还可以对民政部门提起诉讼，然而，我们假设法院判定民政部门不颁发《革命烈士证明书》的行为违法，但是，民政部门自身并不享有最终批准权，他们仍然要市政府批准;而法院的判决又不针对市政府的批复，市政府就完全有可能再次作出不批准的决定，民政部门也就只能再次不颁发《革命烈士证明书》。那么，亲属又得向法院起诉民政部门。这种“鸡生蛋，蛋生鸡”的循环游戏何时才是尽头呢?
然而，这种悖论却获得司法解释的支持，最高人民法院的司法解释中指出：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”有的学者将这种内部批复与行政机关对于其工作人员的奖惩等行为等统称为内部行政行为，认为批复虽然是上级机关作出的，并且针对的事项是特定的，而且下级机关的具体行政行为也体现了上级机关的意志，但由于对行政相对人作出具体行政行为的机关是下级机关，对行政相对人权利义务产生直接影响的也是下级机关的具体行政行为，而非上级机关的批复行为，因此，不能对上级机关的批复进行起诉。
这种说法当然有一定的道理，谁作出的决定当然由谁来承担责任，当事人也就只能以作出决定的下级行政机关作为被告，正如本案法院判定亲属只能起诉作出不颁发《革命烈士证明书》行为的民政部门。但是，这种表面上的责任承担掩饰了实际上的责任承担，因为最终有决定权的是上级机关，下级机关只能服从上级的决定，而且这种决定直接影响当事人。然而，这种幕后的真正掌握权力的机关，却不需要对外承担任何责任，不可以对其进行起诉，在上述事件中实际上作出不批准因公牺牲的民警为烈士的重庆市政府不能当被告，这完全是“权力与责任不对等”。法院认定对外作出决定的下级机关才应为被告，实际上是打错板子了。因为，这种上级的批复行为不管它对不对外，它毕竟最终的裁决者，并且直接影响到当事人的合法权益。而且，以没有最终决定权的下级行政机关作被告，实际上并不能达到撤销违法的具体的行政行为的目的，从而也就不能真正救济公民的合法权益。假如法院只判定民政部门不颁发《革命烈士证明书》的行为违法，却不认定市政府不批准的行为性质，结果亲属可能永远得不到《革命烈士证明书》。
在国外，法院对于一些所谓的“内部行政行为”也不受理。但是，这些行政行为主要是指政府的预测性决定、计划性决定、政策政治性和高度人性化的判断，因为这些涉及行政机关的自由裁量权的问题，法院通常不介入。但是，行政机关直接针对当事人作出的批复并不在此列。判定具体行政行为是否可以提起诉讼，不是看它是否对外，而是要看它是否具有最终决定权，是否直接影响到当事人的合法权益。事实上，对于上级机关内部批复不能提起诉讼的规定，也只是在司法解释中出现，《行政诉讼法》本身并没有这样的规定。
所以，我的观点是，如果一个上级机关享有最终的批准权，并且它的批复直接关系到当事人的合法权益，当事人就有权对这一批复的具体行政行为提起行政诉讼，而法院也应当将作出批复的上级机关列入行政诉讼的被告。最高人民法院的这一条司法解释有重新斟酌的必要。因为，出现“死得不壮烈不能为烈士”这样的事情虽然有点可笑，但并不可怕，最可怕的是——亲属无法将作出这一决定的主体推上法庭讲理，而只能一次次奔波于相关部门的推诿之中。(江西省赣州市检察院· 杨涛)
声明：该作品系作者结合法律法规，政府官网及互联网相关知识整合，如若内容错误请通过【投诉】功能联系删除.
引用法条
拓展阅读
相关知识推荐
有关死得不壮烈不能为烈士最近在媒体引发了热烈讨论。据报道，17年前，重庆铁路公安分局北碚火车站派出所所长毕富能和民警夏瑞武在派出所治安值班室里，被一越狱犯抵着脑
一、案情：原告：郑州市二七区商业贸易公司被告：郑州市工商行政管理局二七分局第三人：江开宏原告郑州市二七区商业贸易公司原法定代表人为乔建斌，1999年2月10日该
在我国行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为,具体行政行为在我国具有可诉性这里不在赘述。同时抽象行政行为又可分为静态抽象行政行为和动态抽象行政行为。前者是指行政
裁判要旨投标人以外的与招标项目或者招标活动有直接和间接利益关系的法人、其他组织和个人，均依法享有向有关行政监督部门投诉招标投标活动中违法行为的权利，且对行政监督
人才中介公司需要以下手续：1、查名；2、人力资源服务许可证申报；3、材料审核和实地审核；4、审批且在15个工作日内回复申请人；5、办理营业执照、机构代码证、税务
如果辱骂国家公职人员的属于违法行为，若是行为人以暴力或者其他方法公然侮辱他人的，则是犯罪行为。因为行为人构成侮辱罪。受害人可以向人民法院提起刑事自诉。
