行政许可制度改革初论
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更新时间：
2020-05-15
01:18:16
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导读：
行政许可通常是指行政机关根据相对人的申请，经审查依法准许其从事特定活动的行为。行政许可是行政机关依法管理社会政治、经济和文化等各方面事务的一种事前的控制手段，其性质是使相对人取得或行使某种权利，或对相对人的某种权利、资格和法律关系予以确认。行政许可是
行政许可通常是指行政机关根据相对人的申请，经审查依法准许其从事特定活动的行为。行政许可是行政机关依法管理社会政治、经济和文化等各方面事务的一种事前的控制手段，其性质是使相对人取得或行使某种权利，或对相对人的某种权利、资格和法律关系予以确认。行政许可是一项重要的行政权力，涉及政府与市场的关系、行政权力与相对人权利的界定和行政权力的运作等许多问题。有资料显示，我国现有100多部法律、400多个
行政法规以及大量的地方性法规、规章规定了行政许可。据不完全统计，国务院各部委就有近三千项，省级行政机关有二千多项，地、市、县级则多得不胜枚举，几乎涉及到绝大多数行政机关和行业。随着市场经济体制逐步确立，政府的管理职能由控制、管理向服务与合作的转变，行政许可制度也出现了一系列问题。主要表现为以下几个方面：一是许可的范围没有明确界定。一些行政机关将本来属于事中的管理、事后的监督层面上的检查或备案范围的职责，巧立名目，擅自将其前置到预防的层面来设置许可，成为滥用行政权攫取行政团体私利的手段。二是行政许可主体不规范。行政许可中“设租”、“寻租”行为盛行，下级越权行使上级许可的现象以及此许可机关越权行使彼机关许可权的现象在很大范围内存在，多个部门就同一事项重复许可、多头许可，甚至非法定许可机关及组织擅自行使许可权，随意设卡、收费现象增多。三是行政许可的条件、标准以及行政许可的种类统一规制的少，人为掌握的许可条件和内部标准过多，而且关于行政许可的条件和标准往往不对外公开，相对人获取许可信息材料的权利得不到法律保障。四是行政许可缺乏确定性程序规定，相对人难以全面了解行政机关的许可行为方式、步骤、形式、时限、顺序，甚至行政机关擅自拖延许可、该许可不许可时，其责任也难以得到追究。此外，行政许可还存在一些灰色地带，如程序不当、程序瑕疵等。五是对许可行为以及被许可人的行为，缺乏必要的监督。
行政许可方面存在的问题，为一些地方、一些部门实行行政垄断，维护不正当的“条条”或“块块”利益提供了可乘之机，不仅违反了利益分配正义的理念，影响了政府形象和限制了行政效率，而且也破坏了公平、公正竞争的市场经济秩序。因此，加强行政许可研究，寻求解决问题的对策已是当务之急，我们认为，应该做好以下几个方面的工作：
（一）正确评估行政许可对市场经济的调控功能，清除不适当行政许可。在经济日趋复杂化的现代社会，没有政府对经济的适度干预是绝对不行的，作为宏观调控手段之一，行政许可权的行使是减少市场混乱和促进经济发展的重要保证。另一方面，要正视现行行政许可制度存在的问题，改革行政许可审批制度，取消不适当的行政许可，消除生产要素全方位流动的体制性障碍。因此，政府应该切实摆正自己在市场经济中的位置，下大力气推行行政许可制度的改革，把那些不该管、管不了、实际也管不好的事情，坚决从政府职能中分离出去，努力创造良好的运作环境，以促进市场经济的健康发展。
（二）纳入立法范畴，规定有权设定许可的机关及权限。科学界定许可范围是把该管的事管好，把不该管的事还权于民的具体表现。一是坚持行政许可法定原则，把行政许可的设定作为一种立法行为，纳入立法范畴予以确定。同时明确设定行政许可的法律文件，必须是公开的、规范的。二是使设定行政许可的机关层级，按照立法法的规定，与有权制定法律、法规和规章的机关层级保持一致。目前，理论界对法律、法规在各自权限范围设定许可基本上没有异议，但是，关于规章设定许可的观点却不一致。笔者认为，在法律、法规授权的范围内，规章可以创设一定的行政许可权。因为我国的法制建设刚刚起步，由法律、法规设定行政许可，难以满足行政管理需要，不赋予规章一定的许可权不切实际。当然，行政许可的设定与法律规范的层级应有联系，法律、行政法规、地方性法规和规章的设定权限，应逐次递减。比如，应明确法律可根据需要设定有关国家、社会根本利益以及公民基本权利等任何一种形式的行政许可，其他的法律规范则要相应缩小设定权限。三是禁止规章以下其他规范性文件设定许可；任何机关不得为自己设定行政许可。
（三）明确行政许可标准，科学界定行政许可范围。行政许可是以普遍禁止为条件的，多设置一项许可，就意味着增加了一块普通人的行为禁区，剥夺了多数人在这一领域的行动自由，因此设置许可制度，要在范围的确定上慎重行事，不能为了行政管理方便而随意剥夺公民、法人的行为自由，增加相对人的负担。一般来说，属于公民发展性的权利和自由，且与国家、社会公共利益或者长远利益有密切关联，有特殊义务及义务能力要求的权利和自由，关系国计民生的重要领域，可以设定行政许可。如，有关公共安全和公共秩序方面；有关自然资源和生态环境保护、土地使用和城市排污、药品生产等。在这些方面设置许可，一方面有利于维护社会经济秩序和社会治安，限制某些特殊行业的从业人数，保证促进公益和公众安全，向社会提供符合质量的产品和服务。另一方面，作为国家灵活管理的行政手段，行政许可还可以起到保护公民、法人和其他组织人身权、财产权抵御各类非法侵害的作用。另外，在确立行政许可范围时还应该考虑以下几个因素：一是在设置自由裁量性许可时，尽量扩大羁束行政许可的范围。二是规定禁止设置许可的区域。首先，属于维系基本生存的最低限度的权利和自由（如人身权和保障生存的财产权等）不得设定许可。行政机关也无权许可公民生存或不生存；其次，对没有特殊义务及义务能力要求的权利和自由，不必实行行政许可制度。因为一般性的义务和义务能力不必要也难以审查。反之，对有特殊义务及义务能力要求的权利和自由，则应实行行政许可制度，再次，不符合市场经济规律的，不得设定行政许可；第四，不符合行政机关职能转变要求的，不得设定行政许可；第五，属于行政机关通过许可掌握情况的领域，属于借助行政机关许可予以“国家证明”，但实际上行政机关又无证明条件和能力的领域，属于行政机关可以通过主动监督检查发现问题的领域等，也不得设定行政许可。三是在许可资源有限的情况下实行总量控制。从可持续发展的角度出发，利用许可的量化管理进行宏观调控是一种重要手段。对超过控制总量而实施的许可无效。
（四）建立以公正为价值目标的行政许可程序制度，明确规定信息公开、回避、听证、告知、时效限制等制度。在行政权扩大行使、自由裁量空间日益广阔，而单一的传统监督手段难以实现控权目的时，应该把着眼点从行政行为结果的监督检查，转向行政行为过程中运用行政程序控制行政行为，防止专横、任性的行政决定的产生。鉴于我国行政处罚法、国家赔偿法都是实体和程序的统一，而且关于我国行政许可的立法已经探讨了多年，目前许多专家和学者倾向于奉行实体与程序的统一，按照简略、迅速、经济的效率精神，为行政机关及相对人的活动设置步骤、排定程序、展开过程与选择方式，并使其规范化、标准化、统一化，并且通过立法使这种规范、标准、统一具有法律效力。在具体许可程序的安排上，应该借鉴国外的经验，制定以下几个制度：一是信息公开制度。信息公开是保障相对人了解权的前提，也是杜绝“暗箱操作”的重要措施。它既包括行政机关主动公开，也应包括根据相对人请求而提供相关信息。二是回避制度。凡与相对人有直接利害关系的应主动回避或应相对人申请予以回避，避免或排除因之参与而可能造成的偏见和不公正。同时应明确规定，违反回避制度所作出的许可行为应作为可撤销、部分撤销、并可责令有关机关重新作出许可的依据。三是听证制度。听证是现代行政程序的核心。无论是许可的批准还是撤销，只要相对人提出申请，都应当听证，使行政许可中的法律、法规和规章适用与事实能充分符合，避免行政许可中的独断专横，以保证行政许可的公正性。同时要强化听证记录的法律意义，坚持“案卷排他性原则”，行政机关的裁决只能以听证记录为依据，未经听证的材料不能作为裁决的依据。四是告知制度。行政机关拒绝相对人的申请，应当说明其作出该决定所考虑的事实上和法律上的主要依据；行政机关在作出对相对人不利处分的同时，应向相对人说明有关处分的理由。为防止恣意行使职权，行政机关的一切决定，包括对事实的、法律的或自由裁量的实质性争议所作的裁定、结论及理由都应当在案卷中予以记载。五是时效制度。
（五）实现行政许可与行政主体的经济利益彻底分离。行政收费与行政许可的不正常关联，是造成行政许可被滥用的重要原因之一。政府从事社会的公共管理，向社会成员组织“公共产品”的供给，这就决定了政府活动的基本倾向必须是非赢利的。一方面，要继续深化机构改革，政府机构设置、职能转换、职责定位要摆脱计划经济传统模式的束缚，使之与市场经济相适应。另一方面，要严格执行党中央、国务院确定的行政机关吃“皇粮”、收支两条线的规定，使行政许可审批与部门利益脱钩，从源头上截断一些地方和部门创设许可的积极性。此外，也必须从制度上对行政机关的行为加以约束，减少对收支两条线制度运行的掣肘，使行政许可更符合理性和良好秩序的要求。对法定保留的审批收费、标准、条件也要规范。张武扬
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