浅谈行政诉讼时效的确认
导读：
一、有关国家对行政诉讼时效的规定。
关于行政诉讼时效，不同法系的国家对此有不同的规定。本文简要介绍日本和美国关于行政诉讼时效的规定。
日本属大陆法系，对行政诉讼的时效作了比较明确的规定。如日本的《行政案件诉讼法》规定，对撤销诉讼，起诉的期间，一旦超过了该起诉期间，行政处分便在形式上得以确定。即撤销诉讼必须在知道已作出处分或裁决之日起三个月内提出起诉。如果从处分或裁决之日起，超过一年时，便不能再提起诉讼。由此可见，通过诉讼法规定，撤销诉讼的起诉期间为应知道之日起三个月内，且该行为作出后若超过一年的，即使在应当知道三个月内提出，亦不受诉讼时效的保护。
美国属于英美法系，判例是其重要的表现形式。在美国对行政诉讼时效期间实行成熟原则和穷尽行政救济原则。成熟原则是行政程序必然发展到适宜由法院处理阶段即已经达到成熟的程序，才能允许进入司法审查，它实施的关键是行政程序是否已经完成，行政机关是否作出能够影响当事人法律地位的决定。而穷尽行政救济原则是当事人没有利用一切可能的行政救济以前，不能申请法院裁决对他不利的行政决定。即行政救济手段未适用，就不能直接提起行政诉讼。上述两项原则相互补充，目的是为了避免司法程序不必要的和不合时宜的干预行政程序。
由此可见，日本在行政诉讼时效的规定上简单、明了，即规定了知道某行为提出诉讼的期限和该行为作出后最长的起诉期限。而美国在行政诉讼时效的适用原则上，更有利于保护行政机关依法所享有的自由裁量权，增加行政系统内部的自我改进错误的机会。但当事人的诉权在一定条件下受到限制。
二、我国关于行政诉讼时效的规定
我国的行政诉讼虽然起步较晚，但发展较快。我国对行政诉讼时效既在《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行诉法)中作了明确的规定，同时在“最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”(以下简称“若干解释”)中又作了补充规定。主要规定如下：
1、一般诉讼时效和法定诉讼时效的规定。行诉法第39条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。由此可见，行诉法规定的一般诉讼时效为三个月。法定诉讼时效即法律有规定的诉讼期限从其规定。目前我国行政法律所规定的行政起诉期限有5天、10天、15天、30天等不同期限的规定。
2、未告知诉权或起诉期限的诉讼时效规定。“若干解释”第41条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。
3、不知道具体行政行为的作出，最长逾期起诉的诉讼时效规定。“若干解释"第42条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起算，但涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年的，人民法院不予受理。
从上述行诉法和“若干解释”对行政诉讼时效不同情况的规定来看，有法定诉讼期限，三个月起诉期限，两年、五年和二十年最长诉讼时效期限。
三、我国行政诉讼时效确认中的有关问题
行诉法是由全国人民代表大会制定的法律，它具有最高的法律效力，其他法规及司法解释应与该法律相符合。就目前由最高院制定的“若干解释”来看，对行政诉讼时效作了相应的补充规定，使我国行政诉讼时效的有关规定更加详细、具体，但在行政诉讼时效的确认上仍存有一定理解上的偏差，具体表现在以下几个方面。
1、关于直接提起行政诉讼的时效规定。当事人对某具体行为不服，除需行政复议前置的以外，可直接向人民法院提起行政诉讼，其起诉期限应依照行诉法第39条的规定，应当在知道行政机关作出具体行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外。该规定虽然仅明确了三个月的诉讼期间，但实际上在一定程度上有较长时间保证当事人的诉讼权利。即三个月内诉讼时效的起算，是从当事人知道该具体行为已作出这一客观事实。如果当事人在一定阶段并不知道该具体行为已作出，那么当事人一直保留从知道作出具体行为之日起三个月内提起诉讼的权利。由此可见，行政机关在行使行政管理权的同时，必须依照有关规定和程序，将作出的具体行为明确告知当事人，以有效保障当事人的诉讼权利，加强对行政行为的监督和管理。
2、关于未告知诉权或法定期限不超过两年的诉讼期规定。由于“若干解释”第42条规定的比较抽象。因此在司法实践中对这一类行政诉讼期限的起算方式有多种。
(1)从作出具体行为之日起2年内可以提起诉讼。
(2)从作出具体行为之日起2年零3个月内可以提起诉讼；
(3)从知道诉权或起诉期限之日起2年可以提起诉讼；
(4)从知道诉权或起诉期限之日起2年零3个月内可以提起诉讼；
(5)从知道或应当知道具体行为内之日起二年内可以提起诉讼；
(6)从知道或应当知道具体行为之日起三个月内可以提起诉讼。
上述六种起算方式中，笔者认为，第六种起算方式比较妥当。因为依法律法规的规定，应告知诉权或法定起诉期限而没有告知的，只要当事人已经知道或者应当知道具体行为内容的，依照行诉法第39条的规定，应当在知道作出具体行为之日起三个月内向人民法院提起诉。否则就有悖于行诉法的规定。因为行政机关依法不告知当事人诉权或起诉期限的，不仅未依法履行其法定职责，而且也违反了法定程序，人民法院可以就此作出裁判，纠正和督促行政机关依法行政。同时当事人也应该依行诉法的有关诉讼时效的规定，及时行使诉权，以维护自身的合法权益。
3、关于不知道具体行政行为的作出最长起诉期限的规定。
行诉法第39条规定的起诉期限是从知道作出具体行为之日起算。那么如果当事人不知道具体行为的内容的，只能从其实际知道或应当知道之日起算。那么从作出具体行为到实际知道该具体行为的存在或内容，应该有多长时间呢?我国的行诉法没有作出具体规定。如前所述日本的《行政案件诉讼法》对应撤销诉讼的行政行为最长期限作出了规定，即从处分或裁决之日起，超过一年时，便不能再提起诉讼。对此，“若干解释”第42条，参照民法通则有关规定，作了相应的补充规定。即起诉期限从知道或应当知道该具体行为内容之日起算，涉及不动产的具体行为从作出之日起超过20年，其他具体行为从作出之日起超过5年的，人民法院不予受理。由此可见，我国在行政诉讼最长起诉期限上，较之日本更加宽松。虽然这样的规定，在最大限度内保护了当事人的诉权，但却较难在实体上保护当事人合法权益。这是因为从行政法律关系与民事法律关系性质来看，两者有很大差别。行政法律关系中的双方当事人是管理与被管理者的关系，法律地位是不平等的，而民事法律关系中的双方当事人的法律地位平等，是双方共同意志的表现。在行政法律关系中，行政机关作出某种具体行为，是单方意志的表现。从行政管理行为的特性来看，它具有公定力、拘束力和强制力。因此，它应具有相对的稳定性。如果将最长诉讼期限确定为20年，其时间跨度较长，人民法院不仅对行政机关在当时作出该具体行为时的证据难以确认，同时由于人员调动、机构变更、法律规范变更及法律关系的变化等情况的改变，即使人民法院对该具体行为在程序上是否合法、实体上是否正确予以确认，但当事人的实体权利也难以实现。
综上所述，对我国行政诉讼时效最长期限的规定，既要尊重本国实际情况，又可参照日本、美国关于诉讼时效的规定和原则。本着既有效保障行政管理秩序，又能及时维护当事人的合法权益的精神，可积极推行行政救济原则。即当事人在若干年后，才知道某种具体行为实际侵犯其合法权益的，可以依照相应的法律、法规，申请行政救济，即请求行政机关对该具体行为是否正确、合法进行确认，以利于行政机关及时纠正其错误的行为。如果当事人对行政机关在一定期限内的确认行为，仍然不服，当事人可就此行为向人民法院申请司法救济最后通过人民法院司法审查行为，来维护其合法权益。
作者：赵畅 张静
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引用法条
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