反思我国行政诉讼受案范围
导读：
我国行政诉讼受案范围由一个多层次的规范性文件体系所界定。这些规范性文件不仅有1989年4月4日通过的《中华人民共和国行政诉讼法》（第二条、第十一条、第十二条之规定）、最高人民法院于2000年3月8日颁布实施的关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释，还包括全国人民代表大会及其常委会制定的除《行政诉讼法》以外的其它法律，以及国务院制定的行政法规，省、自治区、直辖市和较大的市的人大或人大常委会制定的地方性法规。 另外，还包括自制条例和单行条例。
一、现行《行政诉讼法》受案范围模式
有学者认为我国行政诉讼法界定受案范围的模式是列举式。理由是:虽然行政诉讼法第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”对受案范围作了概括式规定，可这种概括式规定并不是在受案范围一章中，而是在总则之中，因此这只是一种国家立法政策性态度，仅具有宣示的法律意义，其所规定的内容并不是行政诉讼案件的构成要件，仅仅是行政诉讼受案范围确立及其解释的指导思想。且该条规定中的受案范围要受“依照本法”的制约，依照本法也自然就是依照第十一条、十二条列举式的限制，因此其实质仍是列举式。由于对第十一条第(八)项“认为行政机关侵犯其它人身权、财产权的”理解不同，列举式又包含两种不同的理解，一种观点认为:“其他人身权、财产权”就包含着上述七项列举也是关于人身权和财产权的列举，否则，“其他”就无实际意义。这种理解实际上就把可以提起诉讼的受侵犯的权益的性质局限为人身权和财产权。而另一种观点认为:“其他人身权和财产权”并不意味着上述七项列举也是行政机关侵犯人身权、财产权的列举，可能与人身权、财产权无涉。第(八)项只是把其他侵犯人身权、财产权，而又不属于上述七项列举之内的行为包括在内。
而大多数学者认为我国行政诉讼法关于受案范围的界定采取了概括式和列举式相结合的混合模式，这种通常理解包含以下几种含义:1、混合式是第二条、第五条的概括式和第十一条、十二条正反两方面列举式的混合。 2、列举规定与概括规定地位、性质不完全相同:列举规定(含肯定列举和否定列举)具有限制、划定受案范围的作用，而概括式规定不具有这种作用。3、概括式规定只有立法原则，且仅仅是立法原则的作用，其具体内容要依赖其后面的逐项列举来填补。在司法意义上，概括式规定是“务虚”性质的，只有在立法原则上对将来扩大列举范围有“兜底条款”的作用，或者说是一种“发展式”的规定，为以后拓展诉讼法受案范围的法律依据。
基于上述理解，很自然就能得出下面的结论: 1、行政诉讼法受案范围目前只局限于第十一条第一款和第二款的肯定列举，超出列举范围的行政纠纷，法院不能受理。所以，法院在审理起诉条件时，只能受理那些与前两款规定完全吻合的案件，搞“对号入座”，而不允许有“漏网之鱼”。 2、只有公民、法人、其他组织的人身权、财产权被具体行政行为侵犯时，才能诉诸法院(第十一条第二款的规定列举除外)，而除人身权、财产权这两项权利以外的其他合法权益则不受行政诉讼法的保护，比如，受教育权，政治权利等。虽然行政诉讼法形式上采取了概括加列举的混合形式来界定受案范围，但鉴于第二条的概括是规定在司法实践中并未起到相应的作用，因此，与其说我国《行政诉讼法》关于受案范围的规定的模式是混合式，倒不如说是列举式更切合实际一些。
二、既有立法模式的缺陷
1、对于法院应当受理的案件，不应采用列举的方式加以规定。不能把概括规定置于空泛的原则地位，肯定列举只应起到举例、具体、细化受案范围的作用，不在肯定列举之内，并不意味着不属于受案范围之列。而且用这种列举的方法，无论列举多少可以受理的案件，难免“挂一漏万”。例如《行政诉讼法》在第十一条列举了很多案件，可是现实生活中的行政争议是纷繁复杂、无法穷尽的，就像法律规定了“不发抚恤金”案件属于受案范围，但不发社会保险金和最低生活保障费的案件能否起诉呢?法律规定对于拒绝颁发许可证执照的行为可以起诉，但拒绝注册登记或者发放毕业证学位证的行为能否被诉呢?显然，列举规定的方法是不够科学的，也容易导致司法标准的混乱，给公民、法人、或者其他组织提起诉讼，法院受理案件带来不必要的麻烦。2、以人身权、财产权作为受案范围的确定标准会不当限制行政诉讼案件的范围和种类。因为人身权和财产权是民法上的概念，民法就是调整平等主体之间的人身关系和财产关系的法律规范，因而用人身权和财产权来界定私法上的权利是周延详尽的，但以此来涵盖公法上的权利就会出现漏洞。因为公法上的权利不仅包括人身权和财产权，而且还包括受教育权、劳动权、休息权以及出版、结社、游行示威、宗教信仰等权利。如果只保护人身权和财产权，而不保护其他权利，那就意味着其他权利和利益尚不能受到司法保护，行政机关可以任意处置却不用承担责任，这并不符合行政诉讼法的立法目的。同时这也与《行政复议法》的规定不符，因为行政复议法规定的复议范围并不限于侵犯人身权和财产权的行为，而是所有侵犯相对人合法权益的行为都属于行政复议的范围，如果当事人对侵犯其合法权益而又不属于人身权财产权行政行为不服，而提起行政诉讼，可是以行政诉讼法又不属于受案范围，这就形成了权利救济中的漏洞。3、具体肯定列举的行政行为标准不一，造成了彼此之间的重合、交叉、矛盾以及空白。从行为种类方面列举，如行政处罚和行政强制措施；有从行为侵犯的权益的性质列举，“行政机关侵犯其他人身权、财产权”的；有从行为内容方面列举，如“不依法发给抚恤金”；还有从受理依据方面列举，如“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。4、条文的前后矛盾，难以适从。行政诉讼法第二条规定只要行政相对人的合法权益受到具体行政行为的侵犯就可以提起行政诉讼，而第十一条只限于人身权财产权，这样就大大缩小了司法审查的范围。即使概括式规定只起立法原则的作用，而原则要统率、指导、约束具体制度的，那么具体条文与之相抵触，也应该服从原则。所以，我国行政诉讼法的受案范围也应该采概括式规定，即所有具体行政行为，而不只限于十一条所列举的八项。
三、行政诉讼受案范围立法界定要素
1.行政行为。我国《行政诉讼法》第二条明确规定：公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。由此可见，就《行政诉讼法》的规定来看，所界定的可诉的行政行为指具体行政行为。然而，究竟什么是具体行政行为，至今也没有一个非常明确的概念。为了便于人民法院在审判中有一个可供操作的标准，最高人民法院曾就什么是具体行政行为下过一个定义：“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员，法律、法规授权组织，行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动行使行政职权，针对特定的公民，法人或其他组织，作出的有关该公民，法人或其它组织权利义务的单方行为。”（《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》1991年施行，2000年废止）不可否认的是，这一定义在行政审判中一度发挥了重要的指导作用，但因其在实务中造成很多误解，招致众多批评，后来随着该司法解释被废止。鉴于具体行政行为标准的如此难以把握，最高人民法院在随后新的司法解释中干脆直接规定：公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起行政诉讼的，属于人民法院的受案范围。（《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》2000年3月8日颁布实施）那么，对于最高人民法院的这一解释应该任何理解，审判实践对于这一问题应如何把握呢？
新的司法解释用行政行为代替具体行政行为不是最高人民法院的疏失，而是对于受案范围这一问题认识的深化。抽象行政行为与具体行政行为本是学理上的分类，它只是引导人们去认识行政行为的某些特征，二者之间难以划分出一个明确的界限。许多学者认为采用具体行政行为的概念来界定行政诉讼的受案范围是中国的一个发明，用一个在学理上尚非成熟的的概念来划定行政诉讼受案范围是有些欠妥的。在制定行政诉讼法时，具体行政行为作为确定受案范围的标准是一种进步，但随着受案范围的扩大，这一标准已暴露出了其局限性。最高人民法院采用“行政行为”代替抽象行政行为代替具体行政行为，并不是说受案范围包括抽象行政行为，而实际上是指抽象行政行为已被排除，采用“行政行为”这一规定，避免了在确定受案范围这一问题上究竟该行为是否属于具体行政行为的论证。即只要不是针对特定对象，能反复适用的，具有普遍约束力的行政行为。都属于行政诉讼的受案范围。尽管如此，新司法解释进一步明确了一部分法院不得受理的案件范围，在一定程度上拓展了行政诉讼的受案范围，但是其中一些概念在具体含义方面仍有进一步商讨之必要。如立法沿用具体行政行为与抽象行政行为的划分是否已不能满足行政审判实践的需要，有必要以“行政处理”取而代之？什么是事实行为，是不是凡是事实行为都不可诉？行政机关最终裁决行为的存在是否有违世贸组织“司法最终”的规则？公安、国家安全机关的刑事侦查行为与其所从事的行政行为的区分标准是什么？行政机关的受理行为、通知行为、证明及公证行为等在内的准行政行为是否可诉？而这些方面的规定依然尚付阙如，期待《行政诉讼法》修改之时能予以明确。
3.行政主体。我国行政法学界对行政主体制度的研究比较薄弱。行政主体理论不但在国家行政机构改革过程具有非常重要的作用，而且也与确定行政诉讼受案范围密切相关。因为一个行为主体的地位可能影响到该行为的性质问题，若该主体不具有行政主体资格，随之而来的就是其行为就不能认定成行政行为，也就不属于行政诉讼管辖的问题。对于我国的行政主体，根据法律、法规及司法解释规定和学界的观点大致可以分为两类，一类是行政机关，一类是法律、法规、规章授权组织。 然而，就法律、法规、规章授权组织而言，主要包括哪些类型，是一个十分值得研究的问题，一般认为只要该组织行使了公权力、作出了公务行为、处分了相对人的合法权益，就应当将其纳入行政主体范畴。近些年来，我们各地法院先后受理了以学校、村民委员会为被告的行政案件，这并不是对于行政诉讼受案范围的随意扩大，而是对于行政行为主体认识的深化。根据我国现行法律、法规的授权情况，该行政主体可大致包括下列几类：（一）社会团体、法律、法规、规章授权社会团体行使行政职能，办理一定社会事务是常见的。如《律师法》对律师协会的授权，《工会法》对工会的授权。（二）事业与企业组织，如《教育法》授权公立学校对毕业证书的发放；某些公司作为也行使某些行政管理职能。（三）基层群众性自治组织。例如《村民委员会组织法》授权村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安等。（四）有关的技术检验，鉴定机构。例如《计量法》规定，县级以上人民政府计量行政部门可根据需要设置核定机构或授权其他单位的计量核实机构，执行强制核实测试任务。当这些法律、法规、规章授权组织行使行政管理职能若违法侵犯了相对方的合法权益，也可以对其提起行政诉讼。白云
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