行政诉讼举证责任分配之析
导读：
行政诉讼证据制度与刑事和民事诉讼证据制度的主要差别集中表现在举证责任制度上。那么，在行政诉讼中举证责任如何进行分配呢？笔者作如下浅析，以求教于同仁。
一、举证责任的概念
举证责任这一概念最早出现在罗马法中，现为世界各国所普遍采用。在我国，过去 的立法中并未直接使用过这一概念，行政诉讼法第一次出现了举证责任这一概念。然而，在理论上研究如何看待这一概念仍有不同看法，司法实践中也有不同的做 法。归纳起来，对举证责任有以下几种看法：1、权利说，即认为举证责任是当事人的权利。显然这种看法混淆了举证与举证责任这两个概念。在诉讼中，当事人举 证请求法院作出有利于自己的裁判，反驳对方的主张，确实是当事人的权利，但举证责任决非权利，因为权利的基本特征是可以放弃。而根据行政诉讼法的规定，如 果承担举证责任的被告放弃举证，则将处于败诉的地位，即举证责任是不得放弃的，它不符合权利的基本特征因而不是权利。2、义务说，即认为举证责任是当事人 的义务。根据权利义务对等的原理，义务的存在须以权利的存在为对应，也即一方履行义务是为了实现对方的权利。而举证责任是当事人为了自己的利益，即证明自 己的主张是合法适当的，其放弃行使只会使自己处于不利的地位，而不会使他人造成损害，因而，举证责任也不是当事人的义务。3、风险义务说，即认为举证责任 是当事人必须履行的责任。但与一般义务不同，举证责任的义务是与诉讼中败诉后果联系在一起的，因而是一种风险义务，此说有其合理的一面。
笔者认为，举证责任是法律假定的一种后果，即承担举证责任的当事人应当举 出证据证明自己的主张，否则将承担败诉的法律后果。举证责任的本质特征是将当事人的举证与其诉讼结果直接联系的一个制度，即要求举证责任的承担者提供证 据，如果不能提供证据，就将承担败诉——也就是诉讼主张得不到法院支持的后果，而不是其他不利的结果。
二、行政诉讼中举证责任的特征 [page]
由于行政诉讼的特殊性，决定了行政诉讼中的举证责任，不同于其他诉讼活动的举证责任。行政诉讼中的举证责任具有以下几种特征：
1、行政诉讼强调了行政机关的举证责任，未将法院依职权取证和原告或第三人的举证责任置于同等地位。
2、行政诉讼举证责任的分配相对确定，就是说在行政诉讼中，对于被诉具体行政 行为的合法性由被告承担举证责任，而原告并不会因为证明不了被诉具体行政行为是违法的而败诉，这不同于民事诉讼中“谁主张、谁举证”的举证责任分配原则。 行政机关的举证责任是单方责任，即对被诉的具体行政行为的合法性由被告承担举证责任，这不同于民诉中的“谁主张、谁举证”的举证责任分配原则。
3、行政机关的举证范围不仅局限于事实证据，还包括行政机关作出具体行政行为的规范性文件；在举证的时间上，也有特殊限制，即被告应当在一审答辩期内向人民法院提供证据。
三、行政诉讼举证的期限
1、行政主体的举证期限。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼 法》若干问题的解释（以下简称《解释》），笔者认为行政诉讼举证期限应当在收到起诉状10日内，而不是在整个一审作出裁判之前。在上述期限内不提供即可认 定为举证不能，被告承担败诉的后果。如果有正当理由逾期提供的，即出现上述例外取证理由的（仅局限于这两种正当的理由），可将举证期限延长到整个一审作出 裁判之前。《解释》第31条第3款规定：“被告在二审过程中向法庭提交一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。”这说 明，被告的举证期限局限在一审作出裁判之前，超过举证期限的证据则失去价值。
2、原告或第三人的举证期限。《解释》对原告承担的举证责任作了规定，但 对举证期限，法律和《解释》未作规定。笔者认为，既然对被告的举证期限作了限制，为了保证诉讼的效率，对原告或者第三人的举证期限也应作出规定，可以放宽 到整个一审作出裁判之前。这与立法本意，保护行政相对人的合法权益并不矛盾。 [page]
四、行政诉讼中举证责任的分配
笔者认为，行政诉讼中的举证责任分配应当是：对具体行政行为的合法性应当由被 告承担举证责任，这就意味着，如果作为被告的行政机关不能提供证据证明自己被诉的行政行为合法，则无须原告证明其行为违法，也无须所谓法院依职权不能查明 其行为合法的证据，就应当径行判决行政机关败诉。理由是：
1、行政行为的合法要件要求具体行政行为符合法定程序的一个最基本规则是 先取证后裁决，即行政机关在作出裁决之前，应当充分收取证据，然后根据事实，对照法律作出裁决，而不能在毫无证据的情况下，对公民、法人或者其他组织作出 行政行为。因此，当行政机关作出行政行为后被诉至法院时，应当能够有充分的事实材料证明其行政行为的合法性。这是被告承担举证责任的基础。
2、在行政法律关系中，行政机关居于主动地位，其实施行为时，无须征得公 民、法人或者其他组织得同意。而公民、法人或者其他组织则处于被动地位。因而为了体现在诉讼中双方当事人地位的平等性，就应当要求被告证明其行为的合法 性，否则应当承担败诉的后果，而不能要求处于被动地位的原告承担举证责任。否则将对原告不利。事实上，由于行政法律关系中双方当事人的这种不同地位，原告 将无法或者很难收集到证据，即使收集到，也可能难以保全。在这种情况下，当原告不能举证证明自己主张时，由原告承担败诉后果，是有失公允的。
3、行政机关的举证能力比原告要强，在一些特定情况下，原告几乎没有举证 能力，有的案件的证据需要一定的知识、技术手段、资料乃至于设备才能取得，而这些又往往是原告所不具备的。如是否对环境造成污染，污染的程度多大，某项独 创是否获得发明专利，药品管理中伪劣药品的认定，等等，这些都是原告无法收集、保全的，因而要求原告举证是超出其承受能力的。
行政诉讼法要求被告承担举证责任，充分体现了行政诉讼的目的。首先，有利 于促进行政机关依法行政，严格遵守先取证、后裁决的规则，从而防止其实施违法行为和滥用职权；其次，有利于保护原告的合法权益，当被告不能证明其具体行政 行为合法，法院又不能放弃审判时，作出有利于原告的判决，防止公民、法人或者其他组织的合法权益遭受不法行政行为的伤害。 [page]
（作者单位：江西省鄱阳县人民法院）
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