行政许可事后监管事关全局

　　——以煤炭资源开采行政许可监管为例

　　【原文出处】《行政论坛》(哈尔滨)2008年6期第49～52页

　　【英文标题】Supervision of Administrative Permission in Exploitation of Coal Resource

　　【作者简介】杨海坤，苏州大学法学院。(苏州 215006)

　　【内容提要】 “重事前许可、轻事后监管”或者“只许可、不监管”一直是我国行政许可制度运行中的一大弊病。近年来，公共资源监管最为薄弱的煤炭资源开采，因行政许可监管的疏漏而出现的重大安全生产事故屡禁不止。煤炭资源开采的许可监管存在的问题是：法律法规规定的行政许可监管的主体多，取得采矿权许可证的门槛低，产权不清和地方保护主义。完善我国行政许可监管的对策：统一煤矿开采许可法律规范，明确各个行政机关的权限;将安全条件作为煤矿开采许可的前置条件;明确行政许可监管机关的法律责任和规定以书面审查为主、实地检查为辅的检查方式。

　　【关 键 词】行政许可/煤炭资源/监管

　　中图分类号：D922.11;D922.62　文献标志码：A　　文章编号：1005-460X(2008)06-0049-04

　　“重事前许可、轻事后监管”或者“只许可、不监管”一直是我国行政许可制度运行中的一大弊病，这种情况会使行政许可失去其应有意义，增加了市场的混乱和无序，甚至助长了各种违法犯罪现象的发生。因为被许可人就特定的事项取得许可后，在市场活动中如果逃避监管或者行政机关实际失去了对他们必要的监督和管理后，其追求和选择自身利益的行为就极有可能向任性、无序的方向发展，进而不可避免地与社会的整体利益发生冲突。近年来，我国重大安全事故屡屡发生，不仅严重威胁了人民的生命和财产安全，也造成了十分恶劣的社会影响。究其原因，与忽视审批许可以后的日常监管密切相关。以煤矿资源的开采和利用为例，据统计，仅2005年煤矿发生一次死亡30人以上特别重大事故11起，尤其是发生了4起一次死亡百人以上的事故，不仅伤亡惨重，而且损失巨大，影响十分恶劣。这些煤矿大部分是获得了采矿许可证的[1]。2007年全年中事故仍然不绝于耳，特别是发生在山西临汾市洪洞县瑞之源煤业公司民营新窑煤矿的“12·5”特大爆炸事故，夺走了105个矿工的生命，这也是一家获得采矿许可证的煤矿。引发这些事故的原因是多方面的，被许可人逃避被许可后的政府监管以及主管行政机关疏于许可后的监管，没有很好地履行监管职责都是发生矿难事故的重要原因。国务院“12·5”事故调查组组长、国家安全生产监督管理总局局长李毅中说：“这次事故充分暴露出矿主无视国家法律、无视政府监管、无视矿工生命和违法顶风作案等严重问题，也反映出该地区监管执法不力、打击非法违法行为不力的问题，触目惊心。”李毅中局长甚至拍案而起说：“什么六证齐全?我看是五毒俱全!”矿难事件的频繁发生也是社会腐败现象的表现，或者是直接由行政腐败引起的。本文试从近年来公共资源监管最为薄弱以及发生事故最多的煤炭资源开采监管问题入手，重点分析煤炭资源开采在《行政许可法》颁布以后在行政许可监管方面存在的问题，进而试图提出改革建议以解决目前煤炭开采因行政许可监管的疏漏而出现的重大安全生产事故屡禁不止的现象，并由点及面，引起我们对各行各业对于行政许可后监管的重视。

　　一、《行政许可法》对行政许可监管的规定

　　行政许可的监管，是指行政机关通过检查、监控手段，发现行政机关与公民、组织有关行政许可的行为违法或不当，及时予以纠正或调整的行为。之所以强调行政许可的监管，是因为行政许可作为政府干预经济的一种手段，能否发挥其应有的社会控制功能，在很大程度上取决于行政机关是否履行职责，公民、组织尤其是被许可人是否履行其义务。“行政许可审批本身不能保证被许可人在许可范围内从事活动，也不能确保被许可人自觉履行法定义务，行政许可审批只有与监督、管理相结合，才能形成一个有效的监控体系，从而真正发挥行政许可制度的效能与作用。”[2]监管不是独立于行政许可的行为，而是行政许可中的重要环节。正是因为行政许可监管的重要性，《行政许可法》在第六章专门规定了行政许可的监督和检查的内容。

　　行政许可的监管主要包括两方面，一是对行政机关及其工作人员的监督，根据《行政许可法》的规定，上级行政机关应该加强对下级行政机关实施行政许可的监督，及时纠正行政许可中的违法行为。《行政许可法》第60条对此有明文规定。这种上级行政机关基于隶属关系对下级行政机关进行的监督属于政府内部的层级监督，具有广泛性、及时性和直接性的特点。按照该规定，国务院及其部门、县级以上地方各级人民政府及其部门都要建立监督机制，以完善许可权的运行程序，从制度上防止许可权的滥用，预防和消除腐败。二是行政机关对普通许可被许可人的事后监管，通过对被许可人从事许可事项活动情况进行全程监督，确保其履行被许可人的特定义务，始终在符合法定许可条件的状态下从事取得许可的活动，合法行使权利。《行政许可法》第61条明确规定：“行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。”根据《行政许可法》的规定，行政机关对被许可人从事行政许可事项活动的监督检查主要采取书面审查方式，在必要且不影响被许可人正常的生产经营活动时可以对生产经营的产品进行抽样检查、检验和检测及对生产经营场所进行实地检查。《行政许可法》第62条特别明确地规定：“行政机关根据法律、行政法规的规定，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检查。”而由于实践中行政机关可能因为人力、物力、财力等条件的限制不可能对所有的被许可人实行普遍监管及随时进行监管，《行政许可法》第65条规定：“个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动，有权向行政机关举报，行政机关应当及时核实、处理。”同时，该法也规定了监督检查后撤销或注销行政许可的处理方法，并在第七章规定了相关人员的法律责任，特别是在第76条对行政机关不履行监督职责或监督不力追究法律责任予以规定。

　　可以说，《行政许可法》是在吸取其颁布之前轻视行政许可的监管问题造成严重后果的教训的基础上，对行政许可的监督和检查作出了详细规定的，是比较完善科学的一部法律。可是，为什么恰恰是《行政许可法》开始实施的这三年多的时间内，煤矿安全事故仍然接二连三地发生呢?回答这个问题之前，有必要对目前我国关于煤矿方面的法律、法规进行一下梳理。[page]

　　二、与煤矿资源开采有关的许可

　　煤矿资源属于矿产资源，而且属于不可再生资源，在大部分国家，对有限的自然资源，政府大都采用了许可的管制手段以优化自然资源的配置，使其符合可持续发展的目标和环境保护的目的，我国也不例外。但是我国关于煤矿方面的法律法规是比较烦琐的，对煤矿的开采和利用也设有多种许可证，程序也相对复杂。

　　首先来看1994年颁布(曾于1996年修改)的《矿产资源法》，根据该法第3条的规定，矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。勘察、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。第5条规定：“国家实行探矿权、采矿权有偿取得制度。”也就是说，在矿产资源的开发利用过程中，存在两种许可，一种是探矿权许可，另一种是采矿权许可。《矿产资源法实施细则》第6条明确指出，探矿权是指在依法取得的勘察许可证规定的范围内，勘察矿产资源的权利，而采矿权是指在依法取得的采矿许可证的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。另外，《矿产资源法》第31条规定：“开采矿产资源，必须遵守国家劳动安全卫生规定，具备保障生产安全的必要条件。”同时，该法也规定国家地质主管部门为矿产勘察、开采的监督管理部门，并对其法律责任作出了规定。由于我国立法将探矿权与采矿权区分开来，勘察矿产资源的权利人并不当然享有开采的权利，据此，从事煤矿生产经营活动必须取得采矿权许可证。

　　1996年颁布实施的《煤炭法》对煤炭资源的开发利用和生产经营规定得非常详细。根据该法第22条的规定，“煤矿投入生产前，煤矿企业应当依照本法规定向煤炭管理部门申请领取煤炭生产许可证，由煤炭管理部门对其实际生产条件和安全条件进行审查”。该法第23条对取得煤炭生产许可证的条件作了规定，第25条规定由煤炭生产许可证的颁发机关，即市级以上人民政府煤炭管理部门负责对煤炭生产许可证的监督管理。而根据该法第46条的规定，已经取得煤炭生产许可证的企业可以直接销售本企业生产的煤炭而无须再取得煤炭经营资格。当然，《煤炭法》也对监督检查和法律责任作了相应的规定。

　　另外，与煤矿的开采与生产经营有关的法律法规还有《矿山资源开采登记管理办法》(1998年国务院颁布)、《矿山安全法》(1993年实施)和《安全生产法》(2002年颁布实施)。其中，《矿山资源开采登记管理办法》主要对采矿权的有权取得及费用作出了规定，而另外两部法律虽然看似与煤矿方面的许可没有太大的关系，但是都对煤矿的开采和生产的安全条件作出了规定，而具备符合法律规定的安全生产条件也是取得采矿权许可证和煤炭生产许可证的必要条件。并且，根据《矿山安全法》第33条的规定，对矿山劳动条件和安全状况进行监督检查的是县级以上各级人民政府劳动行政主管部门，而根据《安全生产法》第9条的规定，县级以上各级人民政府负责安全生产监督管理的部门对安全生产工作进行监督管理。此外，2002年国务院专门发布了《关于特大安全事故行政责任追究的规定》，为了降低特大事故的发生率，该规定明确规定“对已取得批准的单位和个人，负责行政审批的政府部门或者机构必须对其实施严格监督检查，发现其不再具备安全条件的必须立即撤销”，并追究对重大安全事故负有责任的地方政府主要领导人和政府有关部门正职负责人的行政及刑事责任。与煤矿相关的这些法律、法规都是在《行政许可法》颁布实施之前就已经生效的，而分析《行政许可法》中关于行政许可的监督检查方面的规定，上述法律法规并没有什么与之冲突的地方。

　　综上，一个煤矿企业若要从事煤矿的开采和生产，首先必须向煤炭管理部门提出申请，由地质矿产主管部门对其开采范围和资源综合利用方案进行复核并签署意见后，获得开办煤矿企业的批准，然后凭该批准由地质矿产主管部门办理采矿权许可证(《煤炭法》第19条)，而后再向煤炭管理部门领取煤炭生产许可证。而对煤矿企业进行监督管理的有：颁发采矿权许可证的地质矿产主管部门和颁发煤炭生产许可证的煤炭管理部门、以及必须对煤矿企业的劳动条件进行检查的劳动行政主管部门和生产安全进行监督管理的地方人民政府的安全生产监督管理部门。

　　三、煤炭资源开采的许可监管存在的问题

　　在梳理了与煤矿许可有关的法律法规及分析《行政许可法》之后，疑惑似乎加深，法律看似非常完善，而且有多个行政部门对煤矿的开采和生产活动进行监督管理，为什么依然不能阻止现实生活中煤矿安全事故频频发生呢?当然，煤矿安全事故发生的原因是多方面的①，譬如前文中提到的有的煤矿企业不顾法律规定超能力超组织生产，或者根本没有许可证违法生产等。但是，行政许可监管的存在就是为了杜绝这些存在危害安全隐患的发生，而接连发生的煤矿事故说明我国法律规定的行政许可的监督检查并没有发挥应有的作用，在现实生活中的实施遇到了很大的阻力。对于行政监管未能发挥其应有的功能，有的学者认为其主要原因有：缺乏有效的监督机制，行政机关主要依靠年检和突击检查履行监管职责，监督检查成本很高却收效甚微;监管机关对于监督检查发现的问题，缺少权威的监督手段，不能及时纠正、有效制裁违法行为人，行政监管流于形式;行政机关在监管中只有权力没有责任，执法扰民现象比较突出等。②

　　分析煤矿事故发生的原因及我国与煤矿相关的法律法规，笔者认为除了上述的行政许可监管的权力和方式问题外，我国对煤矿的行政许可的监督管理还存在以下几个问题：

　　首先，法律法规规定的行政许可监管的主体多，但各自权限不明或有交叉(如《矿产资源法》和《煤炭法》对行政许可单位颁发的采矿权许可证和煤炭生产许可证都规定有监管其安全生产条件的义务)，导致实践中应履行监管职责的行政机关在有利可图时争相监管，而发生事故时又推卸责任，行政监管自然不能发挥应有的作用。这种有利大家上、无利大家撤的情况不止在煤炭生产监管领域存在，在其他生产许可领域同样存在。

　　其次，取得采矿权许可证的门槛低也给行政监管工作带来了一定的困难。根据《矿产资源开采登记管理办法》第9条的规定，“国家实行采矿权有偿取得制度。采矿权使用费按照矿区范围的面积，标准为每平方公里每年1000元”。尽管除此之外，采矿权人还须交纳资源费和矿产资源补偿费，但是法律也规定了很多减免情况。由于采矿权人极易取得矿产资源的开采许可，成本的低廉也就造成了其“乱采乱挖，不管矿工安全和资源的极大浪费”[3]，唯利是图，抗拒执法，进而使得行政机关的监管工作很难进行。[page]

　　再次，产权不清也是造成煤矿事故频繁发生，行政许可监管不力的重要原因。按照《矿产资源法》的规定，矿产资源是属于国家所有的。虽然煤矿生产企业可以申请获得采矿权许可，但其取得的不是所有权而是使用权，所有权和使用权分属不同的主体，使得仅仅拥有矿产资源的使用权的采矿权人在面对强大的政府时(政府是矿产资源所有权行使的代表)很没有安全感，因此，许多采矿权人会竭尽所能开采矿产资源，而无心于改造生产技术和改善安全生产条件，对行政机关的监督管理，采矿权人更愿意通过贿赂的方式解决问题以逃避监管。

　　最后，地方保护主义给行政许可监管的实施、特别是给行政许可事后监管设置了很大的障碍。有些地方出于经济利益的考虑，对整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的态度不坚决;有些国家公职人员参股到煤矿企业中去，一些执法部门、管理部门为其非法行为大开绿灯。③官商结合，权钱交易，不仅危害行政监管秩序，而且滋生腐败，影响十分恶劣。

　　四、完善我国行政许可的监管

　　针对我国煤炭生产行政许可的监管存在的各种问题，笔者认为，要完善我国的行政许可的监管制度，有以下几个方面的要求：

　　第一，统一煤矿开采许可法律规范，明确各个行政机关的权限。尽管《行政许可法》与其之前的单行法律法规都对行政许可的监督检查问题予以规定，但是，由于各个法律之间存在冲突或竞合现象，而且这些法律对行政许可机关监管实施的保障没有规定。而《行政许可法》中已经规定了几种重要的监督检查处理方式，因此，有必要将其他法律法规的规定与《行政许可法》协调统一起来并细化。煤炭部门如此，其他领域的行政许可也有类似情况，也应该在统一行政许可规范方面下工夫。

　　第二，将安全条件作为煤矿开采许可的前置条件。依照《矿产资源法》与《煤炭法》的有关规定，煤矿企业取得采矿许可证之后即可进行煤矿建设;煤矿建成投产前经煤炭管理部门验收合格并颁发煤炭生产许可证后，即可正式投产。煤炭生产许可证的许可事项是赋予煤矿从事煤炭生产活动的权利，煤炭生产许可证是煤矿取得生产资格的法定凭证。安全生产许可证的许可事项是赋予煤矿保障安全生产的权利，安全生产许可证是煤矿取得安全资格的法定凭证。两者许可的事项不同，被许可人获得的权利不同。依照《安全生产许可证条例》的规定，煤矿企业进行生产前，必须先取得安全生产许可证，才能取得煤炭生产许可证。对不具备安全生产条件、未依法取得安全生产许可证的煤矿企业，煤炭管理部门不得颁发煤炭生产许可证，不得批准其生产。《行政许可法》第68条还明文规定：“对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施，行政机关应当督促设计、建造、安装和使用单位建立相应的自检制度。行政机关在监督检查时，发现直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施存在安全隐患的，应当责令停止建造、安装和使用，并责令设计、建造、安装和使用单位立即改正。”现在的任务是要真正落实法律规定。

　　第三，明确行政许可监管机关的法律责任是行政许可监管落到实处的有力保障。“有权力无责任”被认为是行政机关疏于监管的原因，而责任追究机制的建立才能提高行政许可监管的效率。《行政许可法》和各单行法一般都已经对法律责任专门加以规定了，④ 而且2002年国务院发布的《关于特大安全事故行政责任追究的规定》(以下简称《规定》)也特别强调要追究对特大安全事故负有责任的行政许可监管机关领导人的职责。但是这些规定也存在一些问题，如《规定》中的责任对象限于正职负责人是否能够约束其他行政监管人员，而其他法律规定的行政处分责任和渎职罪的刑事责任都比较轻，没有规定政府失职人员对国家和公民的赔偿问题等[4]。

　　第四，规定以书面审查为主、实地检查为辅的检查方式。前文中提到行政机关主要依靠年检和突击检查履行监管职责，这一点在《行政许可法》中稍有改善，规定了书面审查为主、有条件的实地检查为辅的检查方式，并杜绝在许可后监管中发生扰民行为。在一般许可中，这些方式或许能够起作用，但对于安全生产而言，实地审查更为可行，如美国的煤矿安检一年进矿山检查四次。虽然若与美国一样，“我国的安检人员起码要增加30倍”，[3]但这也是可以通过由其他公民或组织提供线索(《行政许可法》第65条)或提高采矿权许可证的取得条件来解决的。⑤ 此外，强化上级行政机关对下级行政机关监督也可以促进行政许可机关履行其监督管理的职责。

　　当然，这些只是完善我国行政许可监管制度的一些必要措施，而行政许可监管制度的完善，虽然能够防止一些安全事故的发生，但只是治标不治本的。要彻底解决我国煤矿安全事故多发的问题，关键还在于提高全社会的法律意识，包括政府工作人员的法律意识、矿主的法律意识以及矿工们的法律意识。目前发生的矿难事故首先归咎于某些矿主的贪婪成性和见利忘义，他们往往“吃着碗里，看着锅里”，不顾矿工死活，只想拼命出煤，唯利是图。黑心矿主肆意盗采资源，为逃避政府部门监管，绞尽脑汁弄虚作假，他们的违法甚至犯罪行为是抵制或者架空对行政许可监管的根本原因，但政府工作人员的监管责任意识以及矿工的自我保护维权意识的薄弱甚至丧失也是导致监管落空的重要原因。走出矿难泥沼还需矿工法律意识的觉醒，要想真正实现安全生产，就非得将目前已颠倒的主体意识重新摆正过来。

　　收稿日期：2008-01-02

　　注释：

　　① 2005年12月23日国家安全生产监督管理局长李毅中在新闻发布会上提到了煤矿安全生产事故发生的六大原因。载《文汇报》2005年12月24日第3版。

　　② 对于认为行政监管机关只有权力而没有责任的观点，我认为《行政许可法》的第七章关于法律责任的规定是对之很好的回应。并且，国务院在2002年曾经颁发的《关于特大安全事故行政责任追究的规定》也早已对特大安全事故的行政许可监管单位的法律责任作了规定。参见应松年主编的《当代中国行政法》上卷，中国方正出版社，2005年版，第753页。

　　③ 据统计，截至2005年12月23日，有4 878名政府工作人员及国企负责人从煤矿撤资。之后有关部门明令禁止，进行了专项整治，但目前这种情况还没有彻底解决。

　　④ 应该说《行政许可法》对于法律责任的追究是作了许多明确规定的。[page]

　　⑤ 当然，美国不是靠国家行政管理人员而是靠行业协会对矿山安全生产进行检查监督，我国可以借鉴此种做法，但在我国的行政组织尚不具有美国行业协会那样的规模与功能，因此当前还是必须依靠政府来执行监督。

　　【参考文献】

　　[1]国家安全生产监督管理总局局长李毅中新闻发布会[N].文汇报，2005-12-24(3).

　　[2]应松年.当代中国行政法：上卷[M].北京：中国方正出版社，2005:753.

　　[3]李毅中：一个安监局长的2005年[N].南方周末，2005-12-15(C13).

　　[4]王克稳.行政审批制度的改革与立法[J].政治与法律，2002,(2):28-32.^