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政府采购预算的编制与审批

法律快车官方整理 更新时间: 2020-05-13 16:42:02 人浏览

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  政府采购预算的编制与审批

  来源:中国政府采购网 2008-12-16 13:46:18 浏览次数: 【打印】

  根据本法第六条原则规定,第三十三条对政府采购预算的编制和审批管理作出了具体规定,即负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时,应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出,报本级财政部门汇总。部门预算的审批,按预算管理权限和程序进行。

  立法目的

  本条主要是解决细化政府采购项目,硬化预算约束,确保政府采购按批准的预算实施。

  按照本法规定,政府采购资金为财政性资金。财政性资金是通过预算进行管理的,所以,政府采购资金也必须实行预算管理。从我国预算制度改革要求看,预算不仅要完整,而且支出项目要明确具体,大型购买性支出要细化到项目。从政府采购工作看,开展采购工作的前提是,预算中有安排,并且项目具体,资金预算明确。只有这样,才能为政府采购监督管理部门有的放矢地制定政府采购计划,实施有效监督管理提供依据;便于采购人和集中采购机构有计划地开展采购活动;为了供应商了解年度政府采购市场的规模和结构,并客观地作出经营策略提供依据。

  从国外情况看,政府采购按预算执行也是一些发达国家的通行做法。与我国的不同之外,是这些国家没有编制专门的政府采购预算,其主要原因,是这些国家的预算管理体制非常完善,预算编制时间长,项目细,各个采购项目都能在预算中得到反映,没有必要再单独编制政府采购预算。如美国,一个财政年度的联邦预算编制时间,从开始编制之日到国会批准之日,长达18个月,并且联邦各部门编制的部门预算非常详细,国会相关的委员会对各部门预算要逐项进行论证,包括是否有必要安排以及项目预算是否准确等。最后国会批准部门预算的方式,是逐项批准,每一项形成一个拨款令,一个部门每一项拨款令的汇总,就形成了部门预算。各部门预算的汇总就形成了联邦政府采购预算,对外公开。联邦政府采购预算批准后,各部门按照拨款令执行。各部门预算的具体执行情况由财政部门掌握。这就是美国没有专门的政府采购预算的原因。这种预算编制方法,周期长,计划性强,硬化了预算约束,如果没有国会的拨款令政府就不会安排支出,也就不会有政府采购活动。

  我国的预算管理体制不尽完善,主要表现在,编制周期短,编制项目比较粗,不够细化。在这种预算编制和审批制度下,项目不具体,预算不准确,预算执行的随意性较大。反映到政府采购上,就出现了无预算采购、重复采购、盲目采购等现象,政府采购工作也因项目不明确,缺乏计划性,难以全面推行。

  随着我国社会主义市场经济体制改革的深化,预算编制方法改革势在必行。为此,财政部在党中央、国务院和全国人大的领导下,从1998年开始了预算管理体制改革,推选编制部门预算,其中一项重要内容就是,已经实行部门预算改革的,在2000年的部门预算中增加了政府采购预算内容;未实行部门预算改革的,要单独编制政府采购预算。截至目前,我国推行部门预算的改革已经取得了阶段性进展,逐步为政府采购工作的深入开展创造了更好的条件,但仍然难以满足全面开展政府采购工作的要求,需要进一步推动。为此,本法第三十三条专门作出了规定。

  本法规定的含义

  本法第三十三条是第六条规定的具体化。本条有四个要点,一是本条规定是政府采购程序的第一个环节。二是部门和单位在编制的下一财政年度部门预算中,应当将政府采购的项目及资金预算列出,并报本级财政部门。三是部门预算的审批按预算管理权限和程序进行,而不是单独建立政府采购预算审批程序。四是经批准的部门预算才是政府采购执行的依据。

  理解本法规定的含义,要重点应把握以下几个方面的内容:

  1. 部门预算的实施有利于明确和细化政府采购项目。

  与传统预算相比,主要特点有,一是收支范围全面。一个部门在一个财政年度内的各项收和支出都必须纳入预算,全面反映一个部门的年度财政收支情况。二是分类科学。在支出方面,将一个部门的支出分为项目支出和基本支出,工资支出单独反映。三是支出项目要求细化。所以,部门预算能够较为具体地反映一个部门的支出情况,包括政府采购项目,有利于提高预算分配和预算执行的透明度,科学安排和使用财政性资金。

  我国部门预算改革从1998年开始在中央单位试点,截至目前已在中央单位全面推行,部分省级地区已经开始进行试点,有的地区已经在省级前段时间全面推行,市县一级还未开展这项工作。根据改革目标,今后各级政府都要全面推行这一制度。

  2. 政府采购预算编审程序。

  政府采购预算没有单独编审程序,政府采购项目确立的过程,是随着部门预算的编审程序而完成的。

  部门预算的编制程序全国基本上是一致的。以中央为例,中央单位下一财政年度部门预算编制,从本财政年度的第三季度就开始准备,国务院先就预算编制原则、支出重点等问题下发一个财政年度预算编制通知,财政部根据国务院通知部署预算编制工作(称为“一下”)。各部门根据财政部的具体部署组织本部门的预算编制工作,汇总后报财政部审核(称为“一上”)。财政部对各部门预算进行审核后,根据国民经济和社会发展计划以及财力等情况,核定部门预算支出控制数,要求各部门按照支出控制数调整预算(称为“二下”)。各部门根据财政部下达的支出控制数,按照优先顺序,调整支出项目,使部门预算的总支出不得突破控制数,最后将调整后的部门预算上报财政部(称为“二上”)。财政部对各部门调整后的部门预算进行汇总,并作进一步审核后,形成预算草案上报国务院批准,并提交3月份全国人大会议审议。全国人大审议通过后,由财政部在一个月内批复到各部门执行。各部门接到财政部批复的部门预算后,将具体预算批复到各基础预算单位。

  3. 政府采购项目要在部门预算中详细列明。

  这是第三十三条规定的核心内容。按照该条规定,各部门在编制部门预算时,凡是属于本法规定的政府采购项目,无论是项目支出项目还是基本支出项目,都要在部门预算的相关科目中详细列明,包括项目具体名称和预算等事项。人大批准了部门预算,也就批准了其中的政府采购预算。只有经人大批准的采购项目,才能开展采购活动。[page]

  4. 中央单位的政府采购预算。

  财政部从1999年开始,在中央单位部门预算中增加政府采购内容。具体做法是,在部门预算表中增加了一张“政府采购预算表”,表中列明的政府采购范围分为三大类,一是100万元以上的专项采购项目;二是500万元以上的新开工工程项目;三是计算机、小汽车、复印机、锅炉和电梯等五项经常性购买项目。各部门在编制部门预算时,要将部门支出预算中,符合上述三类条件的采购项目分别在政府采购预算表中单列出来,并相应填报各自的预算(包括财政预算、预算外及配套的其他资金)、计量单位、规模或数量、主要技术指标、开工竣工或最迟投入使用的日期等事项。政府采购预算随部门预算一并报财政部审核。财政部在批复部门预算时,也一并批复政府采购预算。

  从2001年开始,财政部规定,政府采购预算由各部门在“二上”时编报,目的是减少部门的工作量,保证政府采购预算编报的稳定性和准确性。在预算编制期间,各部门“一上”的预算反映的是各部门的支出需求,并非确定的预算,还需要根据部门支出控制数进行较大的调整,编制政府采购预算意义不大。支出控制数限制了各部门可使用的资金总量,各部门在资金总量内安排的支出项目,一般会获得通过,列入政府采购预算中的采购项目也不会有太大的变动。

  执行中应注意的问题

  1. 依法深化部门预算改革工作。

  我国现行规范预算管理的基本法是预算法,但预算法中没有关于编制部门预算规定。本法第三十三条规定,既为我国推行部门预算提供了法律依据,同时也是编制政府采购预算的法律依据。各级人民政府及财政部门可以依据本法规定,结合本地区实际,通过加大推行部门预算的力度和部门预算改革的进程,进一步完善政府采购预算管理工作。

  2. 各级财政部门的政府采购管理机构,要积极配合预算编制管理机构的工作。

  从预算编制的整体性讲,编制政府采预算也是预算管理的一部分,属于预算编制机构的职能,政府采购管理机构只是负责政府采购预算有关编制内容、编制政策要求等工作。为此,政府采购管理机构与预算编制机构要分清职能,各负其责。在部门预算编制期间,政府采购管理机构要及时提出编制政府采购预算建议和具体需求,做好各部门政府采购预算的审核工作,提出批复政府采购预算的意见。政府采购管理机构还应当将收集的采购合同有关数据报送预算编制机构,供其在审核部门预算有关定额预算时参考。

  3. 要注意区分政府采购预算与部门预算、政府采购预算与政府采购计划之间的关系。

  政府采购预算不是独立的预算体系,而是部门预算的一个组成部分。从中央单位编制政府采购预算情况看,一些部门和单位误以为政府采购预算,是财政部在部门预算之外另给部门的一笔支出预算,于是在政府采购预算表中编列了许多没有资金保证的采购项目。这一点值得地方财政部门注意,一定要做好宣传解释工作。

  政府采购计划是财政部门对政府采购预算执行实施管理的一种方式。政府采购计划对列入政府采购预算中的采购项目,在采购组织实施形式、采购方式、政府采购资金实行财政直接拨付范围、政府采购预算的补报及政府采购项目的调整程序等方面作出具体规定,目的是指导政府采购预算的执行。目前,一些地区对政府采购预算和政府采购计划存在界定不清的情况,出现了以预算代替计划或者以计划代替预算的现象。本法出台后,政府采购预算的编制和政府采购计划的形式和内容,全国要统一。

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